Tỷ lệ nội địa hóa ô tô có cho thấy Việt Nam 'chưa làm nổi ốc vít'?

Theo một cách hiểu đơn giản, tỷ lệ nội địa hóa là chỉ số đo lường tỷ trọng các nguyên liệu, phụ tùng, linh kiện được sản xuất trong nước cấu thành nên một sản phẩm hoàn chỉnh.

Năm 2002, khi phê duyệt Chiến lược phát triển ngành công nghiệp ô tô Việt Nam, Chính phủ đặt ra những mục tiêu khá tham vọng: đến năm 2005, các loại xe thông dụng được kỳ vọng đạt tỷ lệ nội địa hóa khoảng 40%; đến năm 2010, tỷ lệ này có thể lên tới 60%.

Hai năm sau, lần đầu tiên, Việt Nam có một phương pháp chính thức để đo lường tỷ lệ nội địa hóa đối với ô tô sản xuất và lắp ráp trong nước với Quyết định 28/2004/QĐ-BKHCN.

Nhưng trong suốt gần hai thập kỷ, rất ít thông tin cho biết một doanh nghiệp hay một mẫu xe cụ thể đạt tỷ lệ nội địa hóa bao nhiêu tính theo phương pháp này. Khi Quyết định 28 bị bãi bỏ vào năm 2022, cũng không có một phương pháp thay thế rõ ràng được đưa ra.

Điều này để ngỏ những câu hỏi. Đó là, sau nhiều năm Việt Nam theo đuổi mục tiêu nội địa hóa, chúng ta thực sự mong đạt được điều gì, con đường tới đây sẽ ra sao? Và trước hết cần làm rõ, tỷ lệ nội địa hóa được tính toán cụ thể như thế nào?

Thoạt nhìn, đây có vẻ là một câu hỏi đơn giản. Nhưng nếu nhìn lại lịch sử phát triển ngành công nghiệp ô tô trên thế giới, có thể thấy nội địa hóa không được hiểu theo một nghĩa duy nhất.

Nội địa hóa tính theo năng lực tham gia chuỗi sản xuất

Trong giai đoạn công nghiệp hóa sau Chiến tranh thế giới thứ hai, Nhật Bản và Hàn Quốc đều theo đuổi mục tiêu gia tăng hàm lượng sản xuất trong nước. Điều họ quan tâm là các nhà máy nội địa liệu có thể sản xuất những linh kiện, cụm chi tiết hay công nghệ trước đây phải nhập khẩu hay không.

Nội địa hóa, theo nghĩa đó, gắn với quá trình học hỏi công nghệ, phát triển nhà cung ứng trong nước và tích lũy năng lực sản xuất. Một doanh nghiệp được xem là nội địa hóa sâu hơn khi có thể tự sản xuất hoặc mua từ các nhà cung ứng trong nước những linh kiện mà trước đây phải nhập khẩu. Mục tiêu cuối cùng là xây dựng được năng lực công nghiệp đủ sức cạnh tranh toàn cầu.

Vì những doanh nghiệp có tỷ lệ nội địa hóa cao hơn sẽ thường được ưu đãi nhiều hơn, nên các nhà sản xuất gốc (OEM) sẽ quan tâm đến việc nâng cao tỷ lệ nội địa hóa của mình bằng cách ưu tiên tìm kiếm các doanh nghiệp cung ứng linh kiện trong nước đáp ứng yêu cầu về chất lượng và giá cả.

Ở chiều ngược lại, các doanh nghiệp nội địa sẽ có động lực đầu tư vào các dây chuyền sản xuất linh kiện nếu các OEM đem lại cho họ thị trường đủ lớn và lợi nhuận lâu dài.

Từ góc độ mục tiêu chính sách như vậy, tỷ lệ nội địa hóa là một khái niệm phản ánh năng lực sản xuất (hình 1). Mục tiêu đặt ra là thúc đẩy hình thành các cơ sở tham gia chuỗi sản xuất chế tạo linh kiện trong nước, cho dù việc chế tạo ra những linh kiện này chưa chắc đã tạo ra nhiều giá trị gia tăng nội địa.

Vì vậy, các hãng lắp ráp (OEM) vẫn được tính 100% giá trị linh kiện có nguồn gốc sản xuất trong nước là giá trị nội địa, dù có thể việc chế tạo linh kiện đó sử dụng cả những nguyên liệu, thành phần nhập khẩu.

Ví dụ, xe máy Honda sản xuất tại Việt Nam có tỷ lệ nội địa hóa trên 90%, tuy nhiều nguyên liệu đầu vào quan trọng để dập khuôn mà các nhà cung ứng sử dụng như thép chế tạo, nhôm nguyên liệu hay hạt nhựa vẫn chủ yếu được nhập khẩu từ nước ngoài.

Khi đó, nội địa hóa phản ánh mức độ tham gia của doanh nghiệp trong nước vào chuỗi cung ứng, nhưng không nhất thiết phản ánh tỷ lệ giá trị kinh tế thực sự được tạo ra từ trong nước.

Cũng cần lưu ý là cách tính này chỉ tính giá trị của nguyên vật liệu, phụ tùng linh kiện (physical items - phần cứng), không tính đến chi phí sản xuất (như lao động, logistics, quản lý, lợi nhuận ...).

Tuy nhiên, khi thương mại quốc tế phát triển mạnh hơn và các chuỗi giá trị sản xuất ngày càng mở rộng trên phạm vi toàn cầu, cách tiếp cận bắt đầu thay đổi.

Nội địa hóa tính theo giá trị kinh tế xuất xứ

Trong các hiệp định thương mại tự do, nội địa hóa thường được thể hiện thông qua quy tắc xuất xứ. Một sản phẩm được coi là có xuất xứ trong nước hoặc trong khu vực khi đáp ứng một tỷ lệ giá trị nhất định.

Chẳng hạn, theo Hiệp định Thương mại Hàng hóa ASEAN (ATIGA), nếu động cơ đáp ứng quy tắc xuất xứ của ATIGA (đạt RVC tối thiểu 40%) thì toàn bộ giá trị của động cơ đó sẽ được coi là có xuất xứ ASEAN và được cộng gộp vào hàm lượng giá trị nội khối của chiếc xe. Ngược lại, nếu động cơ không đáp ứng quy tắc xuất xứ, giá trị của nó sẽ không được tính vào hàm lượng giá trị nội khối của chiếc xe.

Nội địa hóa, theo nghĩa này, là một khái niệm gắn với giá trị kinh tế (hình 2). Ở đây, điều được đo lường không phải là doanh nghiệp đã làm chủ được bao nhiêu công nghệ hay sản xuất được bao nhiêu linh kiện, mà là bao nhiêu giá trị của sản phẩm được tạo ra trong nền kinh tế hoặc trong khu vực.

Cần lưu ý, cách tính này tính cả giá trị của phần cứng (nguyên vật liệu, phụ tùng linh kiện) và phần mềm (quảng cáo, marketing, lương, logistics, lợi nhuận...) cấu tạo nên sản phẩm, nên phạm vi tính toán sẽ rộng hơn.

Cách tiếp cận riêng của Việt Nam

Như vậy, tồn tại ít nhất hai cách hiểu và cách tính khác nhau về nội địa hóa. Một cách tiếp cận xem nội địa hóa là sự tích lũy năng lực sản xuất. Cách tiếp cận còn lại xem nội địa hóa là tỷ lệ giá trị được tạo ra trong nền kinh tế. So sánh hai cách tiếp cận này, có thể thấy cách tiếp cận của Việt Nam khá đặc biệt.

Quyết định 28 được ban hành trong bối cảnh Việt Nam đang theo đuổi các mục tiêu nội địa hóa nhiều tham vọng của Chiến lược phát triển ngành ô tô, thể hiện qua cách tiếp cận khác với cả hai cách tiếp cận theo thông lệ quốc tế trên đây.

Mỗi cụm linh kiện trên xe được gán một số điểm nhất định. Động cơ, hộp số, hệ thống truyền động hay thân xe được phân bổ trọng số khác nhau tùy theo mức độ phức tạp và hàm lượng công nghệ. Tỷ lệ nội địa hóa được xác định dựa trên tổng số điểm của các bộ phận được sản xuất trong nước.

Theo logic này, việc sản xuất được một động cơ có ý nghĩa lớn hơn việc sản xuất một bộ ghế, không nhất thiết vì giá trị kinh tế mà vì động cơ được xem là đại diện cho năng lực công nghệ và chế tạo cao hơn.

Cách tiếp cận của Việt Nam có nét tương đồng với tư duy công nghiệp hóa của Nhật Bản và Hàn Quốc trong giai đoạn trước đây, coi nội địa hóa là quá trình làm chủ dần các công đoạn sản xuất. Tuy nhiên, Quyết định 28 lại đi thêm một bước khi cố gắng lượng hóa quá trình đó bằng một hệ thống điểm số cụ thể nhằm khuyến khích năng lực sản xuất các cụm linh kiện có hàm lượng công nghệ cao.

Cách tiếp cận này bộc lộ nhiều hạn chế khi ngành công nghiệp ô tô và công nghệ sản xuất ngày càng phát triển. Bản chất của hệ thống điểm trong Quyết định 28 là gán một số điểm cố định cho từng cụm linh kiện. Điều này khiến việc đo lường trở nên đơn giản hơn, nhưng lại khó phản ánh được những khác biệt rất lớn về công nghệ và giá trị giữa các sản phẩm trên thực tế.

Chẳng hạn, một bộ ghế cơ khí đơn giản và một bộ ghế chỉnh điện tích hợp cảm biến, túi khí hay các tính năng hỗ trợ người lái có thể được xếp trong cùng một nhóm linh kiện và được tính số điểm tương đương. Trong khi đó, giá trị kinh tế, hàm lượng công nghệ và năng lực sản xuất cần thiết để chế tạo hai sản phẩm này lại hoàn toàn khác nhau.

Tương tự, sự phát triển của điện tử, phần mềm và các hệ thống điều khiển trên ô tô hiện đại khiến ranh giới giữa các cụm linh kiện ngày càng trở nên phức tạp hơn. Một phương pháp dựa trên danh mục linh kiện và điểm số cố định khó có thể phản ánh đầy đủ những thay đổi này.

Đây cũng là một trong những lý do khiến các doanh nghiệp và hiệp hội ngành hàng nhiều lần đề xuất bãi bỏ phương pháp tính tỷ lệ nội địa hóa theo Quyết định 28. Theo quan điểm của họ, cách tiếp cận dựa trên điểm số không chỉ khác biệt với thông lệ quốc tế mà còn khó phản ánh chính xác giá trị được tạo ra và năng lực công nghệ thực sự của doanh nghiệp.

Cuối cùng thì ô tô Việt Nam đã nội địa hóa được bao nhiêu?

Điều thú vị là dù tỷ lệ nội địa hóa được nhắc đến nhiều, nhưng rất khó xác định chính xác ngành ô tô Việt Nam đã đạt được tỷ lệ nội địa hóa bao nhiêu. Một phần nguyên nhân là phương pháp tính theo Quyết định 28 gần như không được công bố và theo dõi một cách thường xuyên. Không có cơ sở dữ liệu công khai cho biết một mẫu xe cụ thể đạt bao nhiêu phần trăm nội địa hóa theo hệ thống điểm của Việt Nam.

Thay vào đó, những thông tin được công bố chủ yếu đến từ chính các doanh nghiệp, do họ tự chịu trách nhiệm về tuyên bố của mình, và thường được thể hiện theo những cách khác nhau.

Toyota Việt Nam cho biết một số mẫu xe của hãng đã đạt tỷ lệ nội địa hóa khoảng 37-40%. Phương pháp tính của họ dựa trên cách xác định hàm lượng giá trị khu vực (RVC) của Hiệp định ATIGA, nhưng chỉ ghi nhận giá trị có xuất xứ Việt Nam và loại trừ toàn bộ đầu vào nhập khẩu từ các nước ASEAN khác.

Con số này được hình thành từ mạng lưới hơn 60 nhà cung ứng trong nước, trong đó có 13 doanh nghiệp Việt Nam, sản xuất các phụ tùng, linh kiện như ghế ngồi, dây điện, ắc quy, linh kiện nhựa, kính và một số chi tiết kim loại. Tuy nhiên, phần lớn các cụm linh kiện có hàm lượng công nghệ và giá trị cao như động cơ, hộp số, hay hệ thống truyền động vẫn chủ yếu được nhập khẩu.

Tuy nhiên, con số này cũng chưa phản ánh đầy đủ đóng góp của Toyota đối với sự phát triển của ngành công nghiệp hỗ trợ. Toyota Việt Nam là doanh nghiệp FDI duy nhất đầu tư công đoạn dập thân vỏ để nội địa hóa linh kiện thân xe ngay từ năm 2004, đồng thời nội địa hóa công đoạn hàn và chế tạo khung cho một số mẫu xe.

Bên cạnh các linh kiện được sử dụng trên xe ô tô bán tại thị trường trong nước, Toyota Việt Nam và nhiều nhà cung ứng còn tham gia sản xuất phụ tùng linh kiện để xuất khẩu thông qua mạng lưới cung ứng toàn cầu của hãng.

Dĩ nhiên, giá trị xuất khẩu này không được tính là tỷ lệ nội địa hóa của ô tô Toyota, nhưng lại là một trong những kết quả quan trọng của quá trình phát triển công nghiệp hỗ trợ tại Việt Nam.

Thaco lựa chọn một hướng đi khác. Bên cạnh lắp ráp ô tô, doanh nghiệp này đầu tư mạnh vào cơ khí, khuôn mẫu, linh kiện nhựa, ghế ngồi, kính, dây điện và nhiều sản phẩm công nghiệp hỗ trợ khác tại Chu Lai. Có thể nói, ngoại trừ động cơ phải nhập khẩu thì phần lớn các bộ phận cấu thành ô tô của Thaco đều được tự sản xuất hoặc mua trong nước.

Điểm đáng chú ý là quá trình nội địa hóa của Thaco không chỉ được thể hiện ở việc "sản xuất được", mà còn ở việc "làm chủ được" quá trình sản xuất đó, thông qua việc hình thành năng lực thiết kế, chế tạo khuôn mẫu, gia công cơ khí chính xác, tự động hóa sản xuất và phát triển mạng lưới doanh nghiệp công nghiệp hỗ trợ.

Không chỉ phục vụ các thương hiệu xe do mình sản xuất và lắp ráp, nhiều sản phẩm cơ khí và linh kiện của Thaco này còn được cung ứng cho các doanh nghiệp trong và ngoài ngành ô tô.

Do đó, con số đơn độc về tỷ lệ nội địa hóa 45-60% của các mẫu xe buýt hoặc xe tải mà Thaco làm ra (theo công thức xuất xứ của hiệp định ATIGA) chỉ phản ánh phần nào kết quả mà Thaco đã xây dựng được trong chuỗi cung ứng ô tô trong nhiều năm.

VinFast tiếp tục đặt ra một thách thức mới đối với cách hiểu truyền thống về nội địa hóa. Bên cạnh mạng lưới nhà cung ứng trong nước, doanh nghiệp này đầu tư vào một hệ sinh thái ngang dọc xoay quanh xe điện - từ pin, hệ thống điện, phần mềm quản lý, hạ tầng sạc và các công nghệ liên quan đến xe điện. Đây đều là những thành phần chiếm tỷ trọng lớn trong việc tạo nên giá trị của một chiếc xe điện.

Có lẽ, đó là lý do xuất hiện những đánh giá khác nhau về tỷ lệ nội địa hóa của xe điện Vinfast. Tùy thuộc vào phương pháp tính và phạm vi được xem xét (năng lực sản xuất linh kiện, giá trị xuất xứ, hệ sinh thái...), kết quả có thể dao động rất mạnh từ 40%, 60% đến 80%.

Điều quan trọng có lẽ không nằm ở việc tỷ lệ chính xác là bao nhiêu, mà ở chỗ doanh nghiệp này đang nắm giữ những công nghệ, năng lực sản xuất và mắt xích quan trọng nào trong chuỗi giá trị mới của ngành ô tô. Quyết định 28 từng có tham vọng phản ánh những yếu tố này, tuy nhiên cách tiếp cận chấm điểm linh kiện đã cho thấy sự bất cập, không phù hợp trong thực tế thực hiện.

Tỷ lệ nội địa hóa nào là phù hợp?

Theo chúng tôi, việc sử dụng một tỷ lệ nội địa hóa duy nhất để đánh giá sự phát triển của một ngành công nghiệp là không đủ. Nếu chỉ nhìn vào tỷ lệ nội địa hóa của một mẫu xe, ta sẽ bỏ sót sự trưởng thành của các doanh nghiệp Việt Nam đủ năng lực tham gia chuỗi cung ứng khu vực và toàn cầu.

Tuỳ theo mục tiêu đánh giá cụ thể sẽ cần những thước đo khác nhau. Nếu mục tiêu là đánh giá đóng góp kinh tế của ngành ô tô, một cách tiếp cận dựa trên giá trị gia tăng có thể phù hợp hơn. Bên cạnh đó, đối với các doanh nghiệp FDI chúng ta cũng cần quan tâm tới phần lợi nhuận được giữ lại trong nước.

Nếu mục tiêu là phát triển công nghiệp hỗ trợ, điều cần theo dõi có thể là số lượng nhà cung ứng trong nước, tỷ lệ mua sắm nội địa hay mức độ tham gia của doanh nghiệp vào chuỗi cung ứng.

Nếu mục tiêu là nâng cao năng lực công nghệ, chúng ta cần theo dõi xem doanh nghiệp trong nước nào đã làm chủ được những linh kiện và công đoạn nào, những mắt xích và linh kiện quan trọng nào vẫn phụ thuộc vào nhập khẩu, mức chi tiêu R&D của doanh nghiệp, và đâu là các công nghệ chiến lược cần được ưu tiên phát triển.

Thay vì tìm kiếm một tỷ lệ nội địa hóa duy nhất có thể phản ánh toàn bộ thực trạng của ngành công nghiệp, chúng ta cần một hệ thống chỉ tiêu đa chiều hơn để theo dõi sự phát triển của năng lực công nghiệp. Khi đó, nội địa hóa trở thành một công cụ để chẩn đoán nền công nghiệp, nhận diện những khoảng trống trong hệ sinh thái sản xuất và định hướng các chính sách hỗ trợ phù hợp.

Có lẽ vì vậy, khi Quyết định 28 bị bãi bỏ vào năm 2022, điều Việt Nam còn thiếu không phải là một công thức tính mới mà là tìm câu trả lời cho câu hỏi "Chúng ta muốn đo điều gì và sẽ làm gì với kết quả đo lường đó?"

Bởi vì xét cho cùng, giá trị lớn nhất của nội địa hóa không nằm ở con số được ghi trong báo cáo mà ở năng lực công nghiệp mà quốc gia tích lũy được trên con đường đi tới con số đó.

--

Xem thêm: 30 năm bảo hộ vẫn chưa lớn có phải là thất bại của ngành ô tô Việt?