Hiến pháp 1946: Thể hiện cơ chế phân công và kiểm soát quyền lực

Ngày 12/12/2011, Tạp chí Tia sáng có đăng tải bài viết: "Học từ Hiến pháp 1946: Cần nhìn nhận cả ưu điểm và hạn chế" của tác giả Nguyễn Thị Hường. Trong bài viết này, tác giả cho rằng “hạn chế của Hiến pháp 1946: tập quyền chứ không phải phân quyền” và đưa ra những căn cứ mà theo tôi không thuyết phục.

1. Khi đọc bài viết, tôi không rõ tác giả bài viết hiểu “phân quyền” và “tập quyền” là theo nghĩa nào.

Montesquieu cha đẻ học thuyết phân quyền trong tác phẩm “Tinh thần pháp luật” hoàn toàn không dùng khái niệm “phân chia quyền lực tuyệt đối” (Séperation des pouvois), mà là “phân công quyền lực” (Distribution des pouvois)[1]. Ông cho rằng bản chất khi có quyền lực là dễ dẫn tới tình trạng lạm quyền, vì vậy cần phải phân công, kiểm soát và giới hạn quyền lực để tránh lạm quyền và bảo vệ dân quyền[2]. Thực tế ngày nay ngay cả ở Mỹ, một nước theo chủ thuyết “phân quyền cứng rắn” cũng không tồn tại một sự “phân quyền tuyệt đối” giữa lập pháp và hành pháp, điều này một phần do quan hệ ràng buộc của hai viện và Chính phủ trong hoạt động lập pháp, một phần do tính chất quan hệ giữa các đảng phái không tĩnh mà luôn động[3]. Đưa ra những căn cứ lịch sử và thực tế như vậy để thấy rằng không có sự phân quyền tuyệt đối, mà chỉ tồn tại sự phân công tương đối, tồn tại song hành với việc kiểm soát và cân bằng quyền lực.

Dùng khái niệm “tập quyền” để nói về Hiến pháp 1946 cũng không có cơ sở pháp lý cũng như cơ sở thực tế lịch sử. Cái gọi là “tập quyền”, hay thậm chí nguyên tắc “tập trung dân chủ” nếu có chỉ xuất hiện trong các Hiến pháp sau này (cụ thể Điều 4 Hiến pháp 1959, Điều 6 Hiến pháp 1980, Điều 6 Hiến pháp 1992), tuyệt nhiên không có qui định nào trong Hiến pháp 1946 dùng đến khái niệm “tập quyền” hay “tập trung dân chủ”.

Điểm khác biệt và là nét độc đáo của Hiến pháp 1946 so với các bản Hiến pháp sau này là bản Hiến pháp này không theo bất kỳ một nguyên mẫu Hiến pháp nào có sẵn trong lịch sử. Sau khi cách mạng Tháng mười Nga năm 1917 thành công, có một bản Hiến pháp rất nổi tiếng và có hiệu lực ở Liên xô thời điểm đó là Hiến pháp năm 1936, nhưng chủ tịch Hồ Chí Minh – một người chịu ảnh hưởng sâu sắc của chủ nghĩa Mác – Lênin cũng không lấy bản Hiến pháp này là khuôn mẫu khi xây dựng Hiến pháp 1946.

2. Tác giả bài viết lấy qui định “Nghị viện chỉ có một viện. Nghị viện bầu ra Chủ tịch nước” (Điều 45), Chủ tịch nước chọn Thủ tướng với sự chuẩn thuận của Nghị viện (Điều 47) […]” rồi từ đó kết luận rằng: “Hiến pháp 1946 là tập quyền chứ không phải phân quyền” là thiếu cơ sở.

Nếu cho rằng Nghị viện bầu ra Chủ tịch nước (theo Hiến pháp 1946 là người đứng đầu Chính phủ) và từ đó kết luận oan uổng nhà nước đó là “tập quyền” là hoàn toàn không đúng. Chẳng hạn, Hiến pháp nhiều nước hiện nay, đơn cử như ở Đức, theo chính thể cộng hòa đại nghị, Luật cơ bản qui định người đứng đầu Chính phủ là do Hạ viện bầu (Điều 63 Khoản 1 Luật cơ bản) hay ở Anh theo chính thể quân chủ lập hiến, Thủ tướng Anh theo truyền thống là do Hạ viện bầu, Nữ Hoàng bổ nhiệm. Tuy nhiên không ai nói là nhà nước Đức hay nhà nước Anh hiện nay là theo cơ chế “tập quyền” cả.

Thực tế, Hiến pháp 1946 đã có những yếu tố nhất định thể hiện cơ chế phân công quyền lực, kiểm soát và cân bằng quyền lực (checks and balances):

Thứ nhất, cho rằng Hiến pháp 1946 không có sự “phân công quyền lực” là không đúng.

Nghị viện nhân dân có quyền đặt ra pháp luật – quyền lập pháp (Điều 23). Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc – quyền hành pháp (Điều 43). Cơ quan tư pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà gồm có: a) Toà án tối cao; b) Các toà án phúc thẩm; c) Các toà án đệ nhị cấp và sơ cấp – quyền tư pháp (Điều 63).

Thứ hai, cho rằng Hiến pháp 1946 không có sự “cân bằng quyền lực” là không đúng.

Mặc dù Nghị viện bầu ra Chủ tịch nước (Điều 45 Câu 1), nhưng Chủ tịch nước không phải chịu một trách nhiệm nào, trừ khi phạm tội phản quốc (Điều 50). Mặc dù, các thẩm phán đều do Chính phủ bổ nhiệm (Điều 64), nhưng trong khi xét xử, các viên thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp (Điều 69). Những qui định này đã phần nào biểu hiện sự “cân bằng quyền lực” cần thiết giữa các thiết chế Nghị viện nhân dân, Chính phủ và Tòa án.

Chính phủ lúc đó được xác định là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc (Điều 43). Điều này cho thấy không có một cơ quan nào cao hơn Chính phủ trong việc thực thi quyền hành chính. Theo Hiến pháp 1946, Chủ tịch nước không chỉ là nguyên thủ quốc gia, người thay mặt cho nhà nước (Điều 49 mục a), mà còn là người đứng đầu Chính phủ (Điều 44). Việc Chủ tịch nước không phải chịu trách nhiệm nào trừ tội phản quốc thể hiện rõ tính độc lập của Chủ tịch nước, một tiêu chí để tạo nên sự “cân bằng quyền lực”.

Chính Phủ có thể bổ nhiệm thẩm phán, nhưng khi xét xử thẩm phán chỉ tuân theo luật, không chịu sự can thiệp của bất cứ cơ quan nào, kể cả cơ quan đã bổ nhiệm (Điều 69). Khi xét xử thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật là đảm bảo cốt lõi nhất thể hiện tính độc lập của thẩm phán, cũng như sự độc lập của tòa án với các thiết chế khác.

Thứ ba, cho rằng Hiến pháp 1946 không có sự “kiểm soát quyền lực” là không đúng.

Sự kiểm soát quyền lực giữa các cơ quan nhà nước thể hiện rất rõ ở các qui định cụ thể sau:
–                    Chủ tịch nước có quyền phủ quyết tương đối với các đạo luật của Nghị viện nhân dân:  Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố (Điều 31).
–                    Nội các có thể bị bất tín nhiệm: Trong hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết không tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước Việt Nam có quyền đưa vấn đề tín nhiệm ra Nghị viện thảo luận lại. Cuộc thảo luận lần thứ hai phải cách cuộc thảo luận lần thứ nhất là 48 giờ. Sau cuộc biểu quyết này, Nội các mất tín nhiệm phải từ chức (Điều 54 Câu 4).
–                    Nghị viện nhân dân có thể bị giải tán: Khi nào hai phần ba tổng số nghị viên đồng ý, Nghị viện có thể tự giải tán. Ban thường vụ thay mặt Nghị viện tuyên bố sự tự giải tán ấy (Điều 33). Khi Nghị viện hết hạn hoặc tự giải tán, Nội các giữ chức quyền cho đến khi họp Nghị viện mới (Điều 56).
–                    Nghị viện nhân dân có quyền biểu quyết ngân sách: Điều 23 đã qui định rất rõ thẩm quyền này của Nghị viện nhân dân. Thẩm quyền này thể hiện sự tác động trực tiếp của Nghị viện nhân dân đến Chính phủ và Tòa án.
–                   Chính phủ có quyền tác động trực tiếp đến hoạt động lập pháp của Nghị viện nhân dân, cũng như hiệu quả thực tế của hoạt động này: Điều này thể hiện ở qui định Chính phủ có quyền đề nghị những dự án luật ra trước Nghị viện (Điều 52 mục b), đồng thời có quyền thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện (Điều 52 mục a).
–                    Vấn đề trách nhiệm cá nhân của Bộ trưởng được qui định rất rõ trong Hiến pháp: Hiến pháp 1946 đặt ra vấn đề Bộ trưởng phải được Nghị viện tín nhiệm, nếu không đuợc tín nhiệm thì phải từ chức (Điều 54 Câu 1). Chưa hết, Thủ tướng phải chịu trách nhiệm về con đường chính trị của Nội Các ((Điều 54 Câu 3). Tập thể Nội các không phải liên đới chịu trách nhiệm về hành vi của Bộ trưởng, điều đó muốn nhấn mạnh vấn đề cá nhân Bộ trưởng phải chịu trách nhiệm hoàn toàn về ngành, lĩnh vực mà mình phụ trách.

Với những cơ sở lập luận trên, sẽ rất khó hiểu nếu cho rằng Hiến pháp 1946 là “tập quyền” chứ không phải “phân quyền”, thậm chí coi đây là một điểm hạn chế.

Lẽ dĩ nhiên, không có bản hiến pháp nào là tuyệt đối hoàn thiện, Hiến pháp 1946 cũng không phải ngoại lệ. Khi đặt trong hoàn cảnh chiến tranh và chính trị rất phức tạp lúc đó, chắc chắn là rất khác so với thời điểm hiện nay, thời buổi hội nhập toàn cầu. Việc chỉ ra những hạn chế của các bản Hiến pháp, tăng cường trao đổi, lắng nghe các ý kiến khác nhau, đặc biệt khi sửa đổi Hiến pháp thời gian tới, theo quan điểm của tác giả là rất cần thiết và rất đáng hoan nghênh. Tuy nhiên như đã phân tích ở trên, đứng trên phương diện khoa học, kết luận Hiến pháp 1946 thể hiện nguyên tắc tập quyền, không phải phân quyền như một hạn chế của tác giả, theo quan điểm của tôi là chưa thuyết phục.
——

* NCS Đại học Saarland, Cộng hòa liên bang Đức