Sửa hiến pháp để thúc đẩy dân chủ hóa nền quản trị quốc gia
Có lẽ lời nhận xét sau đây của Thomas Jefferson: "Một số người nhìn hiến pháp với một lòng sùng đạo quá mức, và tưởng rằng hiến pháp là một ánh hào quang của sự thỏa thuận, sợ không dám đụng vào chúng1” đang đúng ở Việt Nam.
Năm 1992, khi vấn đề sửa đổi Hiến pháp Việt Nam được đặt ra, đâu đó người ta gán cho hiến pháp các mỹ từ như văn bản thiêng liêng, và không nên tầm thường hóa việc sửa hiến pháp. Thậm chí có người còn ví hiến pháp như một bàn thờ. Nhưng theo tôi, không nên thần thánh hóa hiến pháp mà nên xem việc sửa đổi hiến pháp là cần thiết để dần dần dân chủ hóa cách quản trị quốc gia và làm cho chính quyền có trách nhiệm hơn và thích ứng với thay đổi của thời cuộc.
Sửa đổi hiến pháp ở các nước phát triển
Nói đến Hiến pháp Mỹ, lập tức người ta có ấn tượng là một bản hiến pháp ổn định, lâu đời, đã tồn tại 200 năm. Thực ra Hiến pháp Mỹ không quá ổn định như người ta tưởng. Nó được ban hành năm 1787 và hai năm sau nó đã phải được bổ sung bởi 10 tu chính án. Tính đến nay nó đã trải qua 27 lần sửa đổi. 27 lần sửa đổi trong hơn 200 năm có lẽ cũng không phải là nhiều, nhưng điều đáng nói hơn là sửa đổi hiến pháp ở Mỹ không chỉ được diễn ra chính thức qua 27 lần đó. Hiến pháp học nước Mỹ coi các phán quyết của Tòa án tối cao Mỹ về các vấn đề hiến pháp cũng là một hình thức sửa đổi (dù không chính thức).
Trong hơn 200 năm qua, Tòa án Tối cao đã ra hàng trăm phán quyết về Hiến pháp. Một điều sơ đẳng của luật hiến pháp ở Mỹ là các quy tắc hiến pháp không chỉ nằm vỏn vẹn trong 7 điều chính văn và 27 tu chính án mà còn năm trong hàng trăm phán quyết của Tòa án. Theo đó, Hiến pháp Mỹ thay đổi theo hàng trăm phán quyết của tòa án chứ không quá ổn định như người ta thường ngộ nhận. Thêm nữa, người Mỹ cũng không quá thần thánh hóa hiến pháp và những kêu gọi sửa đổi hiến pháp ngày càng nhiều lên. Văn phòng Lịch sử Thượng viện Mỹ ước tính hơn 11.200 đề nghị sửa đổi hiến pháp đã được đưa ra từ năm 1789 đến tháng 12 năm 20042. Các hiệu sách ở Mỹ đầy những cuốn sách kêu gọi sửa hiến pháp, kiểu như “Hiến pháp phi dân chủ của chúng ta”, “Một hiến pháp hoàn hảo hơn”…
Nhìn sang Châu Âu, người ta thấy Pháp, Đức sửa đổi hiến pháp rất thường xuyên. Tính từ ngày có hiệu lực (4/10/1958) cho đến ngày 21/6/2008, hiến pháp của nền cộng hòa thứ năm của Pháp đã trải qua 24 lần sửa đổi. Hiến pháp (Luật cơ bản) của Đức hiện hành được công bố ngày 23/5/1949 cũng đã trải qua 57 lần sửa đổi. Người ta dễ có cảm giác rằng việc sửa đổi hiến pháp được tiến hành một cách rất bình thường3.
Trường hợp của Việt Nam
Giáo sư Donald S.Lutz ở Đại học Houston trong một nghiên cứu về lý thuyết sửa đổi hiến pháp đã đưa ra những định đề liên quan đến tỉ lệ sửa đổi hiến pháp và sự ổn định của hiến pháp. Nhìn chung, các yếu tố tác động đến tỉ lệ sửa đổi hiến pháp, tính ổn định của hiến pháp là: độ dài của hiến pháp tính theo số từ trong hiến pháp, tính khó khăn của quy trình sửa đổi hiến pháp, chức năng của chính quyền được quy định trong hiến pháp, vai trò của tư pháp trong việc giải thích hiến pháp, mức độ phân biệt giữa hiến pháp và các đạo luật bình thường.
Ta cần xét xem Hiến pháp Việt Nam có những điều kiện để tồn tại lâu dài không. Xét về mặt lý thuyết, Hiến pháp Việt Nam không có những điều kiện cần thiết của một hiến pháp có sức sống lâu dài. Sự phân biệt giữa hiến pháp và các đạo luật bình thường không rõ ràng thể hiện ở việc Quốc hội lập pháp đồng thời có chức năng lập hiến. Sự không phân biệt giữa Quốc hội lập pháp và Quốc hội lập hiến dẫn đến khả năng Quốc hội dễ dàng sửa đổi hiến pháp. Thủ tục sửa đổi hiến pháp ở Việt Nam không khó khăn. Hiến pháp chỉ quy định một yêu cầu duy nhất là việc sửa đổi hiến pháp phải có sự thông qua của 2/3 đại biểu Quốc hội, một tỉ lệ không khó để đạt được ở Việt Nam khi Quốc hội khá thống nhất. Những thủ tục gây khó khăn cho việc sửa đổi hiến pháp như bầu lại Quốc hội, thành lập ủy ban sửa đổi hiến pháp, Hội nghị hiến pháp, trưng cầu dân ý không có trong Hiến pháp Việt Nam. Hơn nữa, văn phong hiến pháp có khi trừu tượng nhưng nhiều khi rất cụ thể làm hiến pháp không thích ứng với sự thay đổi của xã hội.
Hiến pháp liệt kê quá chi tiết các quyền hạn của Chính phủ. Chính phủ là định chế nhạy cảm nhất đối với các thay đổi của xã hội. Chính vì vậy, quy định quá chi tiết quyền hạn của chính phủ trong hiến pháp sẽ làm cho Chính phủ thụ động, và hiến pháp phải thay đổi thường xuyên. Việc chi tiết đến cả cách thức tổ chức chính quyền địa phương cũng làm cho địa phương bị động và hiến pháp muốn tháo gỡ cho chính quyền địa phương cần phải sửa đổi.
Ngoài ra, hiến pháp Việt Nam khá dài, quy định quá nhiều các quan hệ xã hội: từ chính trị, kinh tế, đến văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng. Chính vì vậy, theo nguyên lý, hiến pháp cần phải được sửa đổi để thích ứng với sự tiến triển của tình hình kinh tế, xã hội. Đặt biệt là Việt Nam không có hình thức sửa đổi hiến pháp không chính thức như sự giải thích hiến pháp của Tòa án nên về nguyên tắc tỉ lệ sửa đổi chính thức sẽ phải cao.
Điều nghịch lý là mặc dù Hiến pháp Việt Nam có đầy đủ đặc điểm của một hiến pháp có tỉ lệ sửa đổi cao, nhưng trên thực tế tỉ lệ sửa đổi hiến pháp ở Việt Nam thấp. Hiến
| Nếu gọi tỉ lệ sửa đổi hiến pháp là R; tổng số năm mà hiến pháp có hiệu lực là Y, số lần sửa đổi là A, ta có công thức tính tỉ lệ sửa đổi như sau: R = A/Y. Ví dụ, Hiến pháp Mỹ nguyên thủy có 4.300 từ, từ năm 1787 đến năm nay ( năm 2010), trong 221 năm trải qua 27 lần sửa đổi chính thức, đạt tỉ lệ sửa đổi là: 27/221 = 0,12. |
pháp 1946 không được sửa đổi lần nào; sau được thay thế bởi hiến pháp 1959. Hiến pháp 1959 cũng không sửa đổi lần nào sau được thay thế bằng Hiến pháp 1980. Hiến pháp 1980 được sửa đổi hai lần tính đến năm 1992, đạt tỉ lệ sửa đổi 0.17. Hiến pháp hiện hành tính từ năm 1992 đến nay ( năm 2010), trong 18 năm tồn tại, đã được sửa đổi 1 lần vào năm 2001, đạt tỉ lệ sửa đổi là: 1/18 = 0, 05, thấp hơn tỉ lệ sửa đổi hiến pháp của Mỹ. Như vậy, xét về lý thuyết Hiến pháp Việt Nam hiện hành còn ổn định hơn Hiến pháp Mỹ.
Người ta sẽ phản biện lại rằng hiến pháp là luật cơ bản của quốc gia, nên sửa hiến pháp thường xuyên sẽ ảnh hưởng đến tính ổn định chính trị. Thực ra nếu xét bản chất việc sửa đổi hiến pháp một cách kỹ lưỡng, đây không phải là một điều đáng lo ngại. Một nhà hiến pháp học người Đức, Carl Schmitt chỉ ra rằng, trong khi sửa đổi hiến pháp, bản sắc và tính chỉnh thể của hiến pháp phải được giữ lại. Điều này có nghĩa là quyền sửa đổi hiến pháp chỉ bao gồm quyền thay đổi, bổ sung, mở rộng, loại bỏ những điều khoản của hiến pháp nhưng vẫn giữ lại bản thân bản hiến pháp. Đó không phải là quyền thiết lập một hiến pháp mới, cũng không phải là quyền thay đổi nền tảng của quyền sửa đổi hiến pháp4. Như vậy, trong việc sửa đổi hiến pháp, cấu trúc tổng quát của chính quyền không thể thay đổi. Bởi lẽ, một khi người ta có nhu cầu thay đổi cấu trúc căn bản của chính quyền, như chuyển từ chế độ quân chủ sang chế độ cộng hòa chẳng hạn, người ta sẽ không dùng biện pháp sửa đổi hiến pháp mà là ban hành một hiến pháp mới. Sửa đổi hiến pháp chỉ là một động tác điều chỉnh các chi tiết của chính quyền làm cho nó thích ứng hơn với những biến chuyển của xã hội. Vì vậy, các sửa đổi hiến pháp thường là những điều chỉnh mang tính chất kỹ thuật về cách thức tổ chức và điều hành quyền lực, chứ không thay đổi bản chất của mô hình quyền lực. Khi bản chất của mô hình quyền lực không bị tác động bởi sửa đổi hiến pháp, người ta không phải lo ngại về sự xáo trộn chính trị do sửa đổi hiến pháp gây ra.
Với nghĩa đó, “sửa đổi toàn diện hiến pháp” là một định đề mâu thuẫn trong nội tại. Hiến pháp không bao giờ có thể được sửa đổi toàn diện. Dù có sửa nhiều điều khoản khác nhau của hiến pháp, nhưng những sửa đổi đó chỉ là những điều chỉnh, bổ sung các chi tiết mang tính chất kỹ thuật về tổ chức chính quyền, chứ không làm thay đổi tính toàn diện của hiến pháp. Một khi hiến pháp đã được xem xét lại một cách toàn diện, hành động tiếp theo sẽ không phải là sửa đổi hiến pháp mà là ban hành một hiến pháp mới.
Những vấn đề sửa đổi hiến pháp đang được đặt ra trên bàn nghị sự ở Việt Nam như điều chỉnh cách tổ chức chính quyền địa phương để mở đường cho việc bỏ cơ quan
| Những mong muốn thần thánh hóa hiến pháp để níu kéo tốc độ phát triển hiến pháp sẽ làm chậm tiến trình dân chủ hóa. Vì vậy, cần phải coi việc sửa đổi hiến pháp là một điều bình thường để dần dần thúc đẩy tiến trình dân chủ hóa ở Việt Nam. |
đại diện địa phương ở cấp trung gian không cần thiết, trao thêm quyền cho Thủ tướng trong việc kiểm soát quan chức cấp tỉnh, sắp xếp lại hệ thống tòa án theo cấp xét xử, thành lập Viện công tố… là những vấn đề mang tính chất chi tiết về tổ chức chính quyền, không ảnh hưởng đến tính tổng thể của mô hình nhà nước. Đây là những cải cách cần thiết để dần dần dân chủ hóa hơn cách quản trị quốc gia và làm cho chính quyền có trách nhiệm hơn và thích ứng với thay đổi của thời cuộc. Nên coi sửa đổi hiến pháp liên quan đến những vấn đề này là việc làm bình thường. Không phải đợi dịp nọ dịp kia, mà khi xã hội đòi hỏi phải điều chỉnh những chi tiết của chính quyền, sửa đổi hiến pháp cần phải được tiếp hành kịp thời.
—
1Sanford Levinson. Our undemocratic Constitution ( New York: Oxford University press, 2006), pp.IX.
2Guide to Congress, sixth Edition, Volume 1 (Washington DC: CQ press, 2008), p436.
3Donald S.Lutz. “Toward a theory of constitutional amendment.” American Political Science Review. Vol. 88, No. 2 June 1994, pp.357-358.
4Carl Schmitt. Constitutional theory (Durham and London: Duke University press, 2008), p.50
