Xuất phát từ “chi” để điều chỉnh hoạt động ngân sách

1. Trong quá trình đổi mới và phát triển nền kinh tế thị trường, hệ thống ngân sách nhà nước của Việt Nam hiện nay không còn là hệ thống ngân sách cũ - ngân sách "bao cấp" - nhưng cũng chưa phải là hệ thống, ngân sách thị trường theo đúng nghĩa. Chính đây là yếu tố giải thích những vấn đề ngân sách nảy sinh, tồn đọng trong thời gian qua nhưng chưa được giải quyết một cách triệt để. Đó là những vướng mắc về cơ chế, về tình trạng chưa đủ định hình của các nguyên lý và nguyên tắc vận động của các quá trình ngân sách nhà nước trong nền kinh tế thị trường.

Nhưng bản chất, thực chất của những vướng mắc cơ chế đó là gì? Các nguyên lý và nguyên tắc nào cần định hình để các quá trình ngân sách vận động phù hợp với cơ chế thị trường?
Chính đây là những điểm mấu chốt cần được tập trung nghiên cứu và thảo luận hơn là dành sự ưu tiên cho việc mổ xẻ các “khiếm khuyết” cụ thể của bảng cân đối ngân sách nhà nước như nhiều nỗ lực đang được dốc ra hiện nay.
2. Trong hệ thống ngân sách đang chuyển đổi, có một điểm cần đặc biệt lưu ý là một sự cân đối thu – chi ngân sách trên nguyên tắc kế toán có thể không phản ánh sự cân đối thực tế cần có giữa hai biến số thu – chi ngân sách.
Ví dụ, ngân sách có thể cân đối được nguồn thu để trả lương theo các quy định pháp luật hiện hành; song sự mất cân đối ẩn phía sau lại là ở chỗ tiền lương có thể lại không phải là tiền lương đúng nghĩa. Điều này đang rất đúng với Việt Nam hiện nay. Mặc dù phần chi trả lương chiếm tỷ trọng khá lớn trong tổng chi thường xuyên của ngân sách (khoảng 60-65%), song tiền lương của mỗi người lại quá thấp, không đủ nuôi sống người hưởng lương trong khoảng thời gian trả lương (lương tháng chỉ bảo đảm nuôi sống người nhận lương 10-15 ngày), chưa kể đến các khoản đóng góp vào chi tiêu tối thiểu cho gia đình và phần tích lũy (cũng tối thiểu cần thiết). Đây là một sự phi lý: sự cân đối thu – chi quỹ lương trong bảng cân đối ngân sách rõ ràng che giấu một sự mất cân đối thực tế đặc biệt nghiêm trọng.
Tình trạng cũng tương tự như vậy đối với các khoản chi cho đầu tư phát triển từ ngân sách. Cho đến nay, Ngân sách vẫn “ôm đồm” quá nhiều việc chi đầu tư phát triển, đặc biệt là trong nhiều dự án, lĩnh vực mà vốn thuộc chức năng của thị trường (khu vực doanh nghiệp). Chúng ta đang chứng kiến một thực tế nghiêm trọng: hiệu quả đầu tư phát triển từ ngân sách là quá thấp, số dự án đầu tư quá nhiều, đến mức các cơ quan nhà nước có thẩm quyền không thể quản lý nổi. Xẩy ra tình trạng có đến hàng chục ngàn dự án dở dang, bị “treo” nhiều năm, không quyết toán nổi. “Đại công trường” Hà Giang chỉ là một trong vô vàn ví dụ. Vậy thì thực chất ở đây là gì? có nghĩa là hàng năm ngân sách về cơ bản vẫn được cân đối, mức bội chi ngân sách vẫn được kiểm soát (<5%), song trên thực tế là một sự thất thoát, chảy máu vốn và sử dụng vốn kém hiệu quả: tài sản nhà nước bị mất mà không mang lại nguồn thu mới cho ngân sách, thậm chí còn gây tốn kém nhiều hơn. Sự cân đối “kế toán” đang che giấu một sự mất cân đối thực chất đang rất nghiêm trọng.
Đây là một thực tế cần phải được nghiên cứu, mổ xẻ chi tiết và theo một cách đặt vấn đề mang tính hệ thống và cơ bản.
3. Nhìn bảng cân đối ngân sách từ phía thu, thực chất tình hình cũng tương tự. Hiện nay, thu ngân sách dựa quá nhiều vào các khoản “thu quốc doanh” mà điển hình nhất (lớn nhất) là thu dầu khí. Trong khi nguồn thu này mang tính chất không ổn định, dễ gây rủi ro cho ngân sách thì các nguồn thu cơ bản truyền thống của ngân sách như các khoản thuế thu nhập (trực thu và gián thu, điển hình nhất là thuế thu nhập cá nhân, thuế đất) và các khoản phí và lệ phí lại bị thất thu nghiêm trọng, chưa trở thành những nguồn thu cơ bản nhưng chúng vẫn là như vậy trong các nền kinh tế thị trường phát triển bình thường. Sự lệch lạc này là một trong số những kết quả phản ánh thực trạng 20 nămchuyển sang kinh tế thị trường của hoạt động thu ngân sách. Ngân sách nhà nước đã “mất” quá nhiều khi không áp dụng được thuế thu nhập cá nhân, khi các nguồn thu rất lớn từ đất chủ yếu rơi vào tay các cá nhân, nhất là các nhà đầu cơ.
Vậy mà bảng cân đối ngân sách nhà nước cho đến nay vẫn cơ bản là “ổn”.
Sự “ổn” này rõ ràng chứa đựng những yếu tố bất ổn nghiêm trọng.
4. Từ cách đặt vấn đề như vậy, rõ ràng cần có cách tiếp cận tổng thể – hệ thống đến vấn đề cân đối ngân sách ở nước ta hiện nay thay vì nỗ lực phát hiện và chỉ ra sự thiếu sót, mất cân đối trong từng khoản mục thu – chi cụ thể riêng biệt. Những vấn đề cân đối ngân sách nói chung, bội chi ngân sách nói riêng đang đặt ra hiện nay chỉ có thể hiểu đúng và có biện pháp giải quyết triệt để khi đặt chúng trong hệ vấn đề của nền kinh tế chuyển đổi và với quan điểm hệ thống. Các khiếm khuyết, tồn đọng nghiêm trọng của hoạt động chi tiêu ngân sách về cơ bản là “lỗi” hệ thống, mang tính cơ chế – khách quan hơn là bắt nguồn từ sai lầm hay khuyết điểm chủ quan, cá nhân.
5. Theo cách tiếp cận đó, việc làm rõ các vấn đề cân đối ngân sách và bội chi ngân sách của nước ta hiện nay nhằm xây dựng một hệ thống ngân sách cân đối thực chất và bền vững cần tập trung vào hai nhiệm vụ chính.
Nhiệm vụ thứ nhất là phân định rõ chức năng nhà nước – thị trường trong quá trình vận hành, điều hành nền kinh tế và quản lý xã hội. Có định rõ chức năng nhà nước phục vụ xã hội thì mới xác định đúng về nguyên tắc khối lượng tài chính cần thiết mà xã hội phải cung cấp cho nhà nước (khoản tài chính này tồn tại dưới dạng thu ngân sách) để nhà nước thực hiện đầy đủ và hiệu quả các chức năng đó. Về thực chất, đây là khoản tiền mà xã hội cung cấp cho nhà nước để nhà nước phục vụ trở lại xã hội dưới dạng thực hiện các chức năng của một bộ máy quản lý và điều hành các quá trình công cộng hay còn được đặt một tên gọi rất chính xác là cung cấp dịch vụ công hiểu theo nghĩa rộng (vì thế mà trong nghĩa đen cơ bản, ngân sách nhà nước còn được gọi là “tài chính công”). Đây là nguyên lý sơ thiểu, đơn giản, vì thế là cơ bản nhất của mọi quá trình ngân sách.
Có vẻ như ở nước ta, tuy mới chuyển sang kinh tế thị trường nhưng vấn đề quan trọng hàng đầu này lại chưa được hiểu đúng tầm, đúng mức. Sự chậm trễ trong hoạt động cải cách hành chính – một trong những nỗ lực chủ yếu nhất để phân định lại chức năng nhà nước – thị trường cho phù hợp với hoàn cảnh mới – là bằng chứng chứng tỏ điều đó.
Việc “phân định rõ chức năng nhà nước – thị trường” trên thực tế không dừng lại ở việc chỉ ra nhà nước làm những việc gì, thị trường và doanh nghiệp làm những việc gì. Điều quan trọng hơn là phải: 
i) Xác định chính xác mỗi việc nhà nước làm (mỗi chức năng xã hội mà nhà nước thực hiện), với những cam kết mang tính pháp lý về chất lượng và thời hạn, cần được xã hội chi trả bao nhiêu tiền thông qua ngân sách.
ii) Cụ thể hóa các công việc nhà nước làm, phân công rõ ràng cho các cơ quan chức năng và các cá nhân đảm nhiệm cụ thể, với các ràng buộc pháp lý (cam kết) rõ ràng về thực chất, khối lượng và chất lượng công việc, thời hạn thực thi và quy mô chi phí. Các cam kết này tồn tại dưới hình thức một bản hợp đồng trách nhiệm giữa cơ quan công quyền với các cá nhân – quan chức, công chức. Cho đến nay, sự ràng buộc pháp lý này được thực hiện dưới hình thức chế độ “biên chế suốt đời”, thực chất là kiểu cam kết mang nặng tính “khoán chay”, không rõ ràng về trách nhiệm, nghĩa vụ và quyền lợi giữa cả hai bên – cơ quan nhà nước và các cá nhân thuộc biên chế nhà nước đang thực thi công vụ.
Việc thực hiện cả hai loại việc nêu trên đều đòi hỏi một sự chế tài nghiêm khắc và công minh. Tuy nhiên, như nhiều ý kiến đã chỉ ra rất xác đáng, chế tài lại đang là khâu yếu nhất trong toàn bộ quy trình thực hiện hệ thống Luật Ngân sách ở nước ta hiện nay.
6. Nhiệm vụ thứ hai gắn với nhiệm vụ trên là phải thay đổi căn bản nguyên lý về tiền lương trả cho bộ máy công chức nhà nước. Cơ chế lương hiện nay theo nguyên lý bao cấp mà 2 “trụ cột” của nó là chủ nghĩa bình quân và chế độ “bảo đảm biên chế suốt đời”. Lương ít được coi là một yếu tố “đầu vào” của quá trình sản xuất của cải trong xã hội. Chủ yếu, nó được coi là sản phẩm của hoạt động “phân phối đầu ra” (hay phân phối thu nhập). Trên thực tế, lương không gắn với trách nhiệm và nghĩa vụ cá nhân, cũng không gắn với sự cam kết nhà nước trong việc cung ứng nguồn tài chính đủ bảo đảm cuộc sống, ít nhất cũng là mức tối thiểu (tối thiểu hiểu theo nghĩa mà C. Mác đã từng đề cập trong bộ “Tư bản”) cho người làm công chức với tư cách là người đại diện cho nhà nước cung cấp các dịch vụ công ích cho xã hội.
Trên thực tế, lương không đủ sống. Vì thế, các cán bộ nhà nước “được phép” làm thêm, kiếm thêm các khoản ngoài lương (đây có thể là – và trong đời sống thực tế của nhiều người, chúng chính là khoản thu nhập chính). Quy tắc hành xử này làm cho nguyên tắc quản lý lao động trở nên không rõ ràng, từ đó, nhiều món “hưởng thụ” trở nên không minh bạch. Sự mất cân đối giữa công việc – tiền lương ngày càng trở nên nghiêm trọng. Cần phải nhìn thấy trong mối quan hệ này gốc rễ sâu xa của sự mất cân đối thu – chi ngân sách (bộ máy nhà nước không nuôi sống được công chức nên công chức không hoàn thành chức năng mà nhà nước đảm nhiệm và giao cho họ).
Bên cạnh đó, lại tồn tại một hệ thống “trợ cấp chính sách” theo chức vụ – nhà ở, phương tiện đi lại, phương tiện làm việc và nhiều ưu quyền phân phối không chính thức khác. Cán bộ càng cao thì phần “lợi ích chính sách” này càng lớn, thu nhập thực tế càng cao. Vì thế, họ không thấy cái bức bách của việc phải thay đổi căn bản chế độ tiền lương. Cái dễ được họ chấp nhận hơn là nâng mức mức lương tối thiểu để làm “giãn” căng thẳng xã hội. Hậu quả là lương đuổi theo giá và càng ngày càng tụt hậu so với giá1. Cần nhìn nhận tình trạng này như một sự mất cân đối ngân sách thực chất hiện nay. Gợi ý trực tiếp từ đây là để cải cách hành chính có kết quả, cần tập trung vào khâu then chốt là cải cách chế độ tiền lương trong khu vực nhà nước trên cơ sở cách tiếp cận thị trường và theo nguyên lý mới: lương là đầu vào, chỉ trả theo công việc, minh bạch hóa và cắt giảm, tiến tới cắt bỏ phần “trợ cấp chính sách”, tách tiền lương ra khỏi các khoản tiền trợ cấp xã hội.
7. Điểm cuối cùng được đề cập trong bài viết này là cách tiếp cận đến việc xử lý quan hệ thu – chi ngân sách: dựa vào thu hay xuất phát từ chi là chính?
Lâu nay, hoạt động thu chi ngân sách của ta căn cứ chủ yếu vào “thu” (thu đủ – chi đủ; lấy thu bù chi). Đây là hạt nhân của hệ thống ngân sách “mềm”. Nó tạo thành cơ sở của tình trạng chi tràn lan, chi bình quân, nhà nước không kiểm soát được chi.
Trong điều kiện kinh tế thị trường, phải dứt khoát từ bỏ cách tư duy này để chuyển sang nguyên tắc xuất phát từ “chi” để điều chỉnh hoạt động ngân sách. Xuất phát từ “chi”, về thực chất là dựa vào công việc, vào chức năng đảm nhiệm để trả tiền. Nhờ đó, kiểm soát được chi. Đây là bản chất của cái gọi là “hệ thống ngân sách cứng”. Nếu triệt để với cách đặt vấn đề này thì có cơ sở để xác định đúng những giải pháp căn bản để giải quyết vấn đề cân bằng và bội chi ngân sách.