Các lựa chọn chính sách đối với sách giáo khoa phổ thông

Sách giáo khoa (SGK) không đơn thuần là học liệu, là phương tiện thực hiện chương trình giáo dục, mà còn là công cụ chính trị.

Do vậy, sau khi giành độc lập, họ đều ngừng sử dụng sách nhập khẩu từ nước ngoài, chẳng hạn, Mỹ ngừng dùng sách do Vương quốc Anh xuất bản, các nước châu Âu ngừng dùng sách của Pháp, Bồ Đào Nha… từ sau thế chiến thứ II, và tổ chức biên soạn SGK riêng. Cũng chính vì vậy, chính phủ các nước đều can thiệp, quản lý việc phát triển sách, xuất bản và cung cấp SGK ở các mức độ khác nhau. Khu vực tư nhân giữ vai trò và tham gia vào quá trình này ở mức độ khác nhau khá nhiều. Liên danh giữa nhà nước và tư nhân trong quá trình cũng có nhiều hình thức, mức độ khác nhau. Bài viết này giới thiệu xư hướng và thực hành chính sách phát triển, xuất bản và sử dụng SGK ở một số quốc gia, qua đó cung cấp thêm thông tin tham khảo cho các nhà quản lý và xây dựng chính sách giáo dục. 

Bức tranh sơ lược về chính sách đối với SGK trên thế giới

Theo rà soát của người viết, phần lớn các quốc gia đều đã đang áp dụng chính sách mở toàn phần hoặc bán phần đối với hệ thống SGK phổ thông. Ở đầu cực đối ngược, nổi bật có Bắc Triều Tiên và Arab Xê-Út áp dụng chính sách tập trung hóa toàn phần, theo đó nhà nước quản lý chặt chẽ việc phát triển SGK, tổ chức biên soạn, xuất bản và phân phối SGK. Ngay cả với SGK tiếng Anh được Bắc Triều Tiên nhập vào qua Trung Quốc cũng được kiểm duyệt, ‘gỡ’ ra, biên tập lại cho phù hợp. Đối với Arab Xê-Út, việc kiểm soát chặt chẽ SGK chủ yếu liên quan tới lý do tôn giáo và tài liệu giáo lý. SGK do Arab Xê-Út xuất bản còn được xuất khẩu sang các nước khác thuộc khối Ả Rập.

Phần lớn các quốc gia có nền giáo dục phát triển đều cho phép tư nhân tham gia vào quá trình biên soạn và phát hành SGK. Cụ thể, nhà nước ban hành chương trình giáo dục quốc dân, các bộ tiêu chuẩn thẩm định SGK và các quy trình liên quan, giao việc biên soạn, phát hành, phân phối SGK cho tư nhân, duy trì chính sách nhiều bộ SGK, giao cho Bộ Giáo dục chủ trì việc thẩm định, phê duyệt và lựa chọn SGK. Hằng năm, Bộ Giáo dục công bố danh mục SGK để các Sở Giáo dục và các trường lựa chọn sử dụng. Hình thức phối hợp công tư tương đối đa dạng. Một số quốc gia phân chia theo bậc học, chẳng hạn, tiểu học do nhà nước đảm nhận còn trung học giao cho tư nhân. Một số nước lại phân chia theo môn. 

Mục đích thay đổi hay lựa chọn chính sách của các nước có thể là những lý do giáo dục, chẳng hạn để điều chỉnh việc thi cử, giảng dạy, học tập, nhưng cũng có thể là những lý do ‘phi giáo dục’ như để xử lý nạn đầu cơ đối với mặt hàng SGK.

Chính sách ‘Mở’, phi tập trung hóa vs. quản lý tập trung và độc quyền

Xu hướng chung trong lịch sử phát triển chính sách SGK trên thế giới cho thấy phần lớn các quốc gia chuyển theo hướng từ quản lý tập trung, dần nới lỏng, chuyển sang xóa độc quyền của khu vực nhà nước, và mở cửa cho khu vực tư nhân tham gia. Tuy nhiên, vì nhiều lý do, một vài quốc gia sau khi thực thi chính sách mở một thời gian đã hoặc đang xem xét quay trở lại quản lý tập trung toàn phần hoặc một phần như Trung Quốc và Singapore.

Singapore:

Ngay từ 1966, Chính phủ Singapore đã có chủ trương phát triển ngành xuất bản và đưa Singapore trở thành trung tâm xuất bản ở châu Á, kết nối, cộng tác với các nhà xuất bản và phân phối sách quốc tế, đồng thời thành lập Hội đồng Phát triển Sách Quốc gia. Trong bối cảnh đó, không bất ngờ khi Chính phủ Singapore áp dụng chính sách mở đối với SGK trong giai đoạn này, mặc dù Singapore là hệ thống quản lý tập trung cao độ. Trong suốt gần 30 năm qua chính phủ nước này đã triển khai hệ thống thương mại hóa SGK với nhiều bộ SGK với việc đóng cửa Viện Phát triển chương trình vào năm 1996, qua đó cho phép bất cứ NXB nào cũng có thể nộp bản thảo SGK cho bậc tiểu học để xin phê duyệt. Đối với SGK bậc trung học, chính phủ để toàn quyền cho khu vực xuất bản tư nhân đảm nhận. Bộ Giáo dục chỉ nắm quyền biên soạn, xuất bản SGK của một số môn học như tiếng mẹ đẻ (tiếng Malay và Tamil) và Đạo đức.Nhờ chính sách này, giáo viên và nhà trường đã có nhiều tài liệu giảng dạy hay, thú vị để lựa chọn. Ngành xuất bản giáo dục nở rộ, đặc biệt, khi chuyển đổi từ hệ thống tập trung hóa sang thương mại hóa đã diễn ra quá trình tư hữu hóa đơn vị xuất bản của chính phủ. 

Tuy nhiên, khoảng 2-3 năm trở lại đây, Singapore đang xem xét thu hồi quyền biên soạn và xuất bản SGK lại cho Bộ Giáo dục, tức là quay lại hệ thống độc quyền và tập trung hóa vì lý do cơ chế giao khoán, giao thầu SGK không dễ thực hiện các cải cách, thay đổi sư phạm. Việc sử dụng một bộ SGK được cho là sẽ giúp thực hiện cải cách giáo dục nhanh chóng, dễ dàng, với chi phí thấp.

Chính sách hiện hành với SGK của Singapore vẫn duy trì nhiều bộ sách do nhiều NXB cung cấp; Bộ Giáo dục xem xét, phê duyệt và công bố trên trang web của Bộ danh mục sách phê duyệt cho các cấp học, trong đó ghi rõ giá tiền. Bộ khuyến khích các trường lựa chọn và sử dụng những đầu sách này vào giảng dạy. Quá trình thẩm định các bộ sách này do Bộ tổ chức đều có sự tham gia của hiệu trưởng, giáo viên các trường phổ thông.

Trung Quốc:

Trái với suy đoán của nhiều người, Trung Quốc không phải là quốc gia nhà nước giữ độc quyền phát triển và xuất bản SGK. Lịch sử chính sách đối với SGK của Trung Quốc có nhiều giai đoạn đi liền với các cuộc cải cách giáo dục.

Trong giai đoạn giữa hai cuộc cải cách SGK năm 1977 và năm 1986, Chính phủ nước này áp dụng chính sách một bộ SGK phổ thông trên toàn quốc do NXB Giáo dục Nhân dân (GDND), một cơ quan nhà nước, tập hợp nhóm chuyên gia biên soạn có tham khảo, học tập SGK của các nước phát triển. Cuộc cải cách giáo dục năm 1986 triển khai hệ thống thi cử thống nhất trong cả nước, đồng thời bắt đầu thử nghiệm đa dạng hóa SGK. Ủy ban Thẩm định và Phê duyệt SGK được thành lập cùng năm này để thực hiện chức năng đánh giá, thẩm định và phê duyệt SGK cho giáo dục phổ thông. Mặc dù có nhiều bộ SGK được biên soạn, vẫn chỉ có một NXB GDND độc quyền thực hiện việc xuất bản, phát hành SGK dưới sự bảo hộ của Bộ Giáo dục (BGD). Về cơ bản, trong giai đoạn này, chính sách đối với SGK phổ thông của Trung Quốc là hệ thống quản lý tập trung toàn phần. 

Năm 2001, Chính phủ Trung Quốc tiếp tục thực hiện chương trình cải cách giáo dục phổ cập, tiếp tục chủ trương ‘một chương trình chuẩn/khung và nhiều bộ SGK’. Rất nhiều các NXB, bao gồm NXB GDND, NXB Giáo dục các tỉnh và NXB các trường đại học, đã tham gia biên soạn SGK. Sở Giáo dục các tỉnh thường chỉ định khoảng ba bộ sách cho các trường phổ trông ở địa phương lựa chọn, xoá bỏ vai trò độc quyền của nhà nước trong lĩnh vực này. BGD không trực tiếp tổ chức việc biên soạn SGK. Phần lớn các NXB là của nhà nước; có một số NXB tư nhân và nước ngoài tham gia liên danh, nhưng đều chịu sự giám sát của nhà nước. Có thể nói trong giai đoạn này, Trung Quốc áp dụng chính sách phi tập trung hóa đặc trưng với sự tham gia của khu vực tư nhân vào phát triển, phát hành và cung cấp SGK, giống như hầu hết các nước áp dụng chính sách mở đối với SGK.

Kể từ 2019, Trung Quốc điều chỉnh chính sách, hạn chế phạm vi ‘mở’ đối với việc biên soạn và phát hành SGK, theo đó toàn quốc sử dụng một bộ SGK cho giáo dục phổ cập (từ lớp 1-9) đối với ba môn học: ‘tiếng Trung’, ‘Lịch sử’ và ‘Tư tưởng-chính trị’. Bộ sách thống nhất cho ba môn học này được biên soạn, xuất bản theo quy trình như sau: BGD thành lập Cục học liệu quốc gia, trong đó có các ủy ban phụ trách đánh giá, thẩm định, phê duyệt SGK; BGD ban hành chuẩn chương trình (chương trình khung), tổ chức biên soạn SGK; Ủy ban SGK quốc gia thẩm định, phê duyệt; Nhà xuất bản GDND xuất bản, phân phối sách. Với các môn học khác, chính sách nhiều bộ SGK với sự tham gia của nhiều NXB khác nhau kể cả tư nhân vẫn được giữ nguyên. Với sự thay đổi này, Trung Quốc thực thi chính sách phi tập trung một phần trong biên soạn, phát hành và cung cấp SGK.

Giải pháp chính sách tương tự cũng được một số nước có xung đột lãnh thổ, chính trị hay nhạy cảm về lịch sử áp dụng. Nga cũng kiểm soát chặt chẽ với môn Lịch sử trong khi các môn còn lại đều cho phép nhiều bộ sách do nhiều NXB phát hành. Hàn Quốc cũng kiểm soát môn Lịch sử ở bậc trung học với việc nhà nước tổ chức biên soạn và phát hành SGK môn này song song với các NXB tư nhân cho các trường phổ thông lựa chọn (với các môn khác đều có nhiều bộ sách do nhiều NXB tư nhân đảm nhận).

Cùng trong khu vực ASEAN, Malaysia là một hệ thống quản lý tập trung cao, hầu như không giao quyền tự chủ cho nhà trường. Trong khi thực hiện chức năng kiểm soát chặt chẽ giáo dục phổ thông như vậy, Chính phủ Malaysia không ôm đồm chức năng chuyên môn đối với SGK. Họ sử dụng cơ chế giao thầu để đặt hàng các NXB tư nhân biên soạn, phát triển, xuất bản SGK theo yêu cầu của mình, qua đó kiểm soát chặt chẽ chất lượng của bộ SGK. Mỗi NXB được giao đảm nhận một môn học. 

Chính sách một bộ SGK và nhiều bộ SGK

Ban đầu, từ cải cách SGK năm 1977 cho đến 1986, Chính phủ Trung Quốc áp dụng chính sách một bộ SGK phổ thông trên toàn quốc. Đến cuộc cải cách giáo dục tiếp theo vào năm 1986 triển khai hệ thống thi cử thống nhất trong cả nước, Trung Quốc bắt đầu thử nghiệm đa dạng hóa SGK. Ủy ban Thẩm định và Phê duyệt SGK được thành lập cùng năm này để thực hiện chức năng đánh giá, thẩm định và phê duyệt SGK cho giáo dục phổ thông. Trong giai đoạn từ cải cách 1986 cho đến cải cách kế tiếp vào năm 2001, có bốn bộ SGK được biên soạn và phát hành, trong đó hai bộ sách cho hệ phổ cập 6-3 năm và 5-4 năm trên toàn quốc, một bộ dành cho khu duyên hải và một bộ dành cho vùng kém phát triển.

Năm 2001, Chính phủ Trung Quốc thực hiện kỳ cải cách giáo dục phổ cập dẫn tới thay SGK, tuy nhiên, chủ trương ‘một chương trình chuẩn/khung và nhiều bộ SGK’ vẫn được duy trì.

Chủ trương nhiều bộ SGK được Chính phủ sử dụng làm giải pháp ngăn chặn nạn học vẹt, học gì thi nấy, qua đó hướng tới giảm tải, nhưng chính sách này lại gây tác dụng ngược. Thay vì chỉ phải học nguyên một bộ sách như trước, học sinh Trung Quốc thậm chí phải học các bộ sách khác nhau để đối phó với kỳ thi chung toàn quốc vì lo sợ bỏ sót kiến thức. Cộng thêm với đó, lãnh đạo Trung Quốc cho rằng các sự kiện, xung đột chính trị, kinh tế như vụ Brexit, bạo loạn – biểu tình ở Hồng Kông, xung đột Nga-Ukraine, chiến tranh thương mại Mỹ-Trung, vv, là do ‘nhiều bộ SGK’, không thống nhất kiến thức SGK gây ra. Năm 2017, Chính phủ Trung Quốc tiếp tục đưa ra những thay đổi về chính sách đối với SGK. Chính thức kể từ 2019, toàn quốc sử dụng một bộ SGK cho giáo dục phổ cập (từ lớp 1-9) đối với ba môn học: ‘tiếng Trung’, ‘Lịch sử’ và ‘Tư tưởng-chính trị’. Với các môn học khác, vẫn tiếp tục duy trì nhiều bộ SGK. Như vậy, Trung Quốc đã áp dụng chính sách hỗn hợp, vừa đa dạng hóa SGK ở một số môn, vừa kiểm soát chặt SGK và chương trình của ba môn học. 

Indonesia cũng là một trường hợp đưa ra những thay đổi chính sách đối để xử lý bất cập về SGK. Trước năm 2013, Chính phủ Indonesia cho phép tồn tại nhiều bộ SGK, giao toàn quyền cho các NXB tư nhân chịu trách nhiệm phát triển và xuất bản. Tuy vậy, quy mô hệ thống quá lớn dẫn đến việc thực thi chính sách này và quản lý nhiều bộ SGK không tốt, gây nhiều bất cập. Trường học mua SGK từ các NXB tư nhân về phân phối, bán lại cho phụ huynh thu lợi nhuận mặc dù Chính phủ đã ban hành lệnh cấm. Kể từ 2013, Chính phủ Indonesia thu hồi quyền biên soạn và in ấn, phát hành sách từ các NXB tư nhân. Theo luật hiện hành, các nhà xuất bản tiếp tục biên soạn SGK đều phải chịu sự đánh giá, thẩm định của Bộ Giáo dục. Chính Bộ Giáo dục cũng tổ chức biên soạn một bộ SGK riêng. Các bộ sách do Bộ và các NXB tư nhân phát hành sẽ phải cạnh tranh với nhau để được các trường phổ thông lựa chọn, sử dụng.□

————-

Số lượng bộ SGK được phép sử dụng trong hệ thống giáo dục quốc dân là một trong những chỉ số cho thấy mức độ ‘mở’ trong chính sách quản lý biên soạn, phát hành SGK của một quốc gia. Thông thường, một hệ thống quản lý tập trung chặt chẽ bởi nhà nước chỉ cho phép một bộ SGK được phát triển bởi Chính phủ trong khi các quốc gia theo lộ trình thực thi phi tập trung hoá quản lý nhà nước sẽ chấp nhận nhiều bộ SGK phát triển và phát hành bởi nhiều NXB. Để cân đối những lợi ích của một hệ thống mở, tránh hoặc hạn chế những bất cập của việc độc quyền trong khi vẫn duy trì vai trò quản lý nhà nước, một số quốc gia áp dụng chính sách mở không hoàn toàn, tập trung không tuyệt đối, chẳng hạn như Trung Quốc. 

—–

Tài liệu tham khảo

1.Jeong Ae You, Hye Seung Lee & Cheryl J. Craig (2019): Remaking textbook policy: analysis of national curriculum alignment in Korean school textbooks, Asia Pacific Journal of Education, DOI: 10.1080/02188791.2019.1572591 

2. Hui, H. (2022). China’s School Textbook Replacement and Curriculum Reform in the New Era of Globalization, Critical Arts, 36:5-6, 113-126, DOI: 10.1080/02560046.2023.2189279 

3.Lin, W. (2021). Beijing bans foreign textbooks in primary, junior high schools as regulation continues. Available at: https://www.globaltimes.cn/page/202108/1231141.shtml

4. Li, J., Xue, E. (2021). An Analysis of the Curriculum and Textbook Policy in Chinese High Schools. In: Education Policy in Chinese High Schools. Exploring Education Policy in a Globalized World: Concepts, Contexts, and Practices. Springer, Singapore. https://doi.org/10.1007/978-981-16-2358-5_3

5. Smart, A. & Jagannathan, S. (12/2018). Textbook Policies in Asia – Development, Publishing, Printing, Distribution, and Future Implications. Asian Development Bank.

6. EuroClio (2022). Changes of history and civics curriculum and textbooks in Russia in the context of the war in Ukraine