Quá trình toàn cầu hóa và sự trỗi dậy của nền kinh tế tri thức đã làm suy giảm hiệu quả của mô hình nhà nước can thiệp trực tiếp. Bối cảnh đó thúc đẩy sự hình thành và phổ biến của một hình thái quản trị mới, nơi nhà nước không "xắn tay" điều hành nền kinh tế, nhưng cũng không đứng ngoài thị trường, đó là "chủ nghĩa tư bản điều tiết" (regulatory capitalism).
Trong hình thái quản trị này, vai trò trung tâm của nhà nước không nằm ở trực tiếp sở hữu doanh nghiệp hay phân bổ nguồn lực mà nằm ở việc kiến tạo luật chơi, thiết kế quy tắc, tiêu chuẩn và cơ chế giám sát để thị trường tự vận hành trong những giới hạn nhất định.
Logic của chủ nghĩa tư bản điều tiết
Đặc trưng của chủ nghĩa tư bản hiện đại không phải là sự suy yếu của nhà nước, mà là sự mở rộng điều tiết về phạm vi, công cụ và chủ thể tham gia, trải rộng từ khu vực công sang tư và vượt ra ngoài biên giới quốc gia.
Trong bối cảnh đó, điều tiết không còn là phản ứng "chữa cháy" khi thị trường gặp trục trặc, mà trở thành một phần cấu thành của hoạt động kinh tế hằng ngày. Các doanh nghiệp hoạt động trong một môi trường nơi việc tuân thủ quy định, đáp ứng chuẩn mực và quản lý rủi ro không chỉ là nghĩa vụ pháp lý, mà còn là điều kiện để duy trì uy tín và khả năng tham gia thị trường. Điều tiết vì vậy không đối lập với cạnh tranh, mà trở thành nền tảng để cạnh tranh diễn ra.
Cách nhà nước can thiệp thông qua điều tiết khác một cách rõ rệt với các mô hình quen thuộc trước đó như nhà nước kiến tạo phát triển hay thị trường tân tự do.
Trong mô hình nhà nước kiến tạo phát triển, nhà nước giữ vai trò trung tâm trong việc định hướng tăng trưởng, chủ động lựa chọn các lĩnh vực ưu tiên và trực tiếp tham gia dẫn dắt quá trình phát triển thông qua chính sách công nghiệp và phân bổ nguồn lực. Trọng tâm của mô hình nhà nước kiến tạo nằm ở việc nâng cao năng lực sản xuất quốc gia trong những giai đoạn cần phục hồi nhanh hoặc bắt kịp các nền kinh tế đi trước.
Ngược lại, tư duy tân tự do nhấn mạnh việc thu hẹp vai trò nhà nước, đặt niềm tin vào thị trường.
Chủ nghĩa tư bản điều tiết không đi theo hai logic nói trên mà tập trung vào việc thiết lập các khuôn khổ pháp lý, quy tắc và cơ chế giám sát nhằm định hình cách thức thị trường vận hành.
Trong logic của chủ nghĩa tư bản điều tiết, nhà nước chấp nhận tính bất định vốn có của đổi mới và cạnh tranh, đồng thời chuyển trọng tâm từ việc dẫn dắt trực tiếp tăng trưởng sang quản lý các hệ quả của phát triển. Vai trò của nhà nước khi đó nằm ở việc giảm thiểu các tác động tiêu cực có thể phát sinh như độc quyền, rủi ro hệ thống hoặc suy giảm lợi ích xã hội, thông qua các công cụ điều tiết gián tiếp và mang tính cấu trúc, thay vì thông qua can thiệp hành chính hay kế hoạch hóa.
Nói một cách ngắn gọn, chủ nghĩa tư bản điều tiết không nhấn mạnh đến can thiệp mà điều tiết thông qua quy tắc, quy định và pháp luật.
Hệ quả tất yếu của thay đổi này là sự nổi lên của quản trị dựa trên mạng lưới. Trong môi trường kinh tế phức tạp, nhà nước không còn độc quyền thông tin hay năng lực chuyên môn cần thiết để điều tiết một cách đơn tuyến. Thay vào đó, quá trình điều tiết được thực hiện thông qua sự tương tác giữa nhiều chủ thể: cơ quan nhà nước, doanh nghiệp và các bên thứ ba khác như tổ chức tiêu chuẩn hay hiệp hội nghề nghiệp. Chính sự kết hợp giữa điều tiết nhà nước và năng lực của các bên phi nhà nước đã tạo nên một trật tự kinh tế linh hoạt hơn, nhưng cũng phức tạp hơn so với các mô hình quản trị truyền thống.
Mặc dù chủ nghĩa tư bản điều tiết hình thành và phát triển chủ yếu trong các nền kinh tế tư bản, các đặc trưng của nó đang lan tỏa sang các nền kinh tế đang phát triển và chuyển đổi.
Các trung tâm dữ liệu không chỉ là hạ tầng kỹ thuật, mà còn là không gian nơi quyền lực điều tiết được thực thi thông qua dữ liệu, thuật toán và các chuẩn vận hành. Ảnh: CC
Sự bất cân xứng quyền lực
Sự trỗi dậy của chủ nghĩa tư bản điều tiết diễn ra song song với làn sóng công nghệ số. Dữ liệu lớn, trí tuệ nhân tạo và các nền tảng toàn cầu không chỉ làm gia tăng nhu cầu điều tiết nhằm quản lý các loại rủi ro mới, mà còn cung cấp cho nhà nước những công cụ phi truyền thống để thực thi vai trò điều tiết theo những cách tinh vi, linh hoạt và gián tiếp hơn.
Mối quan hệ giữa nhà nước và công nghệ trở nên phụ thuộc lẫn nhau: công nghệ vừa là đối tượng của điều tiết, vừa là phương tiện giúp điều tiết được thực thi sâu hơn, liên tục hơn và ít phụ thuộc hơn vào các công cụ truyền thống.
Trước hết, công nghệ làm tăng đáng kể năng lực giám sát và thực thi của nhà nước. Việc thu thập, xử lý và phân tích dữ liệu theo thời gian thực cho phép cơ quan quản lý theo dõi hành vi trên quy mô và mức độ chi tiết chưa từng có. Thay vì dựa chủ yếu vào thanh tra định kỳ hoặc xử phạt hậu kiểm, nhà nước có thể phát hiện sớm các vi phạm, bất thường hay rủi ro hệ thống thông qua các công cụ phân tích dữ liệu và thuật toán. Công nghệ được sử dụng để giám sát tuân thủ trong các lĩnh vực như thuế, môi trường, tài chính, giúp việc thực thi quy định trở nên kịp thời và chính xác hơn, đồng thời giảm phụ thuộc vào bộ máy hành chính cồng kềnh và quan liêu.
Công nghệ còn góp phần hợp lý hóa việc quản trị dựa trên quản trị rủi ro, là một đặc trưng quan trọng của chủ nghĩa tư bản điều tiết. Các công cụ phân tích dữ liệu, mô hình hóa và học máy cho phép cơ quan quản lý dự báo rủi ro, ưu tiên nguồn lực giám sát và can thiệp sớm hơn so với việc phản ứng sau khi khủng hoảng đã xảy ra.
Sự gia tăng năng lực giám sát cũng làm thay đổi cách thức điều tiết. Điều tiết được tích hợp vào các hệ thống kỹ thuật và quy trình vận hành. Các yêu cầu báo cáo, đo lường hay tuân thủ được số hóa, góp phần hình thành mô hình "điều tiết liên tục", nơi việc tuân thủ được giám sát trong quá trình vận hành, thay vì chỉ được đánh giá sau khi sự việc đã xảy ra.
Ở chiều ngược lại, việc mở rộng năng lực giám sát thông qua công nghệ đặt ra vấn đề về quyền lực và trách nhiệm giải trình. Khi các quyết định điều tiết dựa trên thuật toán dẫn câu hỏi không chỉ là nhà nước giám sát thị trường ra sao, mà còn là ai giám sát nhà nước sử dụng các công cụ đó. Thiếu cơ chế kiểm soát, minh bạch và phản biện, các hệ thống giám sát dựa trên dữ liệu có thể làm gia tăng nguy cơ lạm dụng quyền lực và xói mòn các quyền cơ bản. Từ đó, yêu cầu đặt ra là quá trình mở rộng năng lực điều tiết phải đi đôi với yêu cầu nâng cao trách nhiệm giải trình của nhà nước.
Bên cạnh việc tái cấu trúc cơ chế giám sát, công nghệ còn tác động mạnh mẽ đến hình thức và phạm vi của điều tiết thông qua thúc đẩy mạnh mẽ xu hướng tiêu chuẩn hóa. Không gian số vận hành dựa trên các giao thức và chuẩn kỹ thuật chung, từ định dạng dữ liệu đến tiêu chuẩn an toàn và bảo mật, tạo điều kiện cho sự hình thành các bộ tiêu chuẩn mang tính khu vực và toàn cầu, trở thành nền tảng cho điều tiết xuyên biên giới. Các chính phủ ngày càng dựa vào các tiêu chuẩn kỹ thuật này bằng cách tham gia xây dựng, viện dẫn hoặc nội luật hóa chúng, thay vì tự thiết kế toàn bộ quy định từ đầu.
Tuy vậy, việc điều tiết thông qua tiêu chuẩn không phải là một quá trình trung tính về quyền lực. Quá trình chuẩn hóa cho thấy những bất cân xứng đáng kể về khả năng tham gia và chi phối. Các nước nhỏ hay doanh nghiệp vừa và nhỏ thường có ít khả năng tham gia vào quá trình xây dựng tiêu chuẩn, nhưng lại phải gánh chi phí tuân thủ cao nếu muốn tiếp cận thị trường toàn cầu. Điều này củng cố lợi thế của những chủ thể lớn, vốn có đủ nguồn lực pháp lý, kỹ thuật và tài chính để đáp ứng yêu cầu nghiêm ngặt.
Sự phụ thuộc lớn hơn vào các công cụ công nghệ còn tiềm ẩn nguy cơ biến điều tiết thành một chuỗi quy trình mang tính hình thức (regulatory ritualism). Khi các chỉ số, mô hình và bảng điểm trở thành mục tiêu tự thân thay vì phương tiện để đạt mục tiêu chính sách, điều tiết có thể rơi vào trạng thái "đúng quy trình nhưng lệch mục tiêu". Vì vậy, công nghệ cần được nhìn nhận như công cụ hỗ trợ quyết định và nâng cao năng lực, chứ không thay thế hoàn toàn vai trò đánh giá, phản biện và lựa chọn chính sách của con người.
Từ kiểm soát sang dẫn dắt
Điểm cốt lõi của sự chuyển dịch sang chủ nghĩa tư bản điều tiết không nằm ở sự "mạnh lên" hay "yếu đi" của vai trò nhà nước, mà ở sự thay đổi cách thiết kế và vận hành quyền lực công.
Hạn chế cốt lõi của cách tiếp cận "chỉ huy – kiểm soát" truyền thống nằm ở giả định rằng nhà nước có thể nắm giữ đầy đủ thông tin để thiết kế các giải pháp tối ưu theo logic từ trên xuống. Chủ nghĩa tư bản điều tiết, ngược lại, không dựa trên giả định về sự toàn tri của nhà nước, mà được thiết kế để quản trị trong điều kiện thiếu hụt thông tin - do thông tin phân tán, biến đổi nhanh và mang tính ngữ cảnh cao - thông qua các quy tắc, tiêu chuẩn và công nghệ nhằm giảm thiểu rủi ro phát sinh từ chính sự bất toàn đó.
Trong bối cảnh này, nhiều nhà nước chuyển trọng tâm từ việc ra quyết định vi mô sang thiết kế khung khổ, xác lập mục tiêu công và điều phối tương tác giữa các chủ thể khác nhau. Điều tiết được hiểu như một quá trình liên tục, vận hành thông qua các vòng tròn phản hồi chính sách, nơi các quy tắc được thử nghiệm, đánh giá và điều chỉnh dựa trên kết quả thực tiễn. Sự dịch chuyển từ "kiểm soát" sang "dẫn dắt" thể hiện rõ qua sự hình thành ngày càng phổ biến của các cơ quan điều tiết công nghệ chuyên biệt. Thay vì gắn điều tiết công nghệ vào các bộ máy hành chính truyền thống, nhiều quốc gia và khu vực đã thiết lập các thiết chế mới với mức độ độc lập cao hơn, năng lực chuyên môn sâu hơn và phương thức vận hành linh hoạt hơn. Các cơ quan này không chỉ thực thi pháp luật, mà còn giữ vai trò kiến tạo chuẩn mực, điều phối mạng lưới và tổ chức quá trình học hỏi chính sách.
Đơn cử, tại Singapore, Cơ quan Phát triển Truyền thông Infocomm (IMDA) vừa đóng vai trò cơ quan điều tiết, vừa là đầu mối thúc đẩy đổi mới công nghệ. IMDA ban hành các khung nguyên tắc, tiêu chuẩn kỹ thuật và triển khai các cơ chế thử nghiệm có kiểm soát đối với AI, fintech và nền tảng số, cho phép doanh nghiệp thử nghiệm giải pháp mới trong những giới hạn được giám sát. Ở châu Âu, Hội đồng Bảo vệ Dữ liệu (EDPB) và Hội đồng AI được thiết kế như các thiết chế điều phối, nhằm bảo đảm sự thống nhất trong diễn giải tiêu chuẩn, chia sẻ thực tiễn và giám sát việc thực thi giữa các quốc gia thành viên. Điểm chung của các mô hình này là nhà nước không tìm cách kiểm soát từng công nghệ cụ thể, mà xây dựng một không gian thể chế nơi các chuẩn mực được hình thành, thử nghiệm và điều chỉnh thông qua tương tác liên tục giữa cơ quan công quyền, doanh nghiệp và cộng đồng chuyên gia.
Một biểu hiện quan trọng khác của sự chuyển dịch từ "kiểm soát" sang "dẫn dắt" là vai trò ngày càng rõ nét của luật mềm trong điều tiết công nghệ. Các nguyên tắc, hướng dẫn, tiêu chuẩn tự nguyện và cơ chế thử nghiệm có kiểm soát được sử dụng như những công cụ linh hoạt để định hướng hành vi và tạo dữ liệu cho việc hoàn thiện chính sách trong điều kiện bất định cao. Tuy nhiên, luật mềm không thay thế luật cứng. Trong chủ nghĩa tư bản điều tiết, điều tiết vận hành theo logic đa tầng, trong đó các chuẩn mực mềm tạo ra vùng đệm thích nghi ban đầu, còn luật cứng đóng vai trò nền tảng cưỡng chế khi rủi ro gia tăng hoặc khi các khoảng trống điều tiết bị lợi dụng.
Thay vì chỉ được hiểu như một tập hợp kỹ thuật quản lý, chủ nghĩa tư bản điều tiết cần được nhìn nhận như một khuôn khổ thể chế động, hướng tới việc tổ chức khả năng tự điều chỉnh của hệ thống trước những biến động khó lường. Công nghệ không chỉ mở rộng năng lực can thiệp của nhà nước, mà còn làm lộ rõ các giới hạn của can thiệp, qua đó buộc quyền lực công phải vận hành trong trạng thái tự kiểm soát và điều chỉnh liên tục. Trọng tâm vì thế không còn nằm ở mức độ can thiệp nhiều hay ít, mà ở việc thiết kế các thể chế điều tiết vừa đủ linh hoạt để học hỏi, vừa đủ ràng buộc để bảo đảm các mục tiêu công cộng.
---
Nguồn tham khảo:
1. Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012). Why nations fail: The origins of power, prosperity, and poverty. Crown Business.
2. Braithwaite, J. (2008). Regulatory capitalism: How it works, ideas for making it work better. Edward Elgar Publishing.
3. Decker, C. (2015). Modern economic regulation: An introduction to theory and practice. Cambridge University Press.
4. Johnson, C. (1982). MITI and the Japanese miracle: The growth of industrial policy, 1925–1975. Stanford University Press.