Nghị định 60: Một bước lùi về tự chủ?

Sau những lận đận trên con đường tự chủ của các tổ chức KH&CN công lập, do sự thiếu hiệu quả, chồng chéo của Nghị định 115 và Nghị định 54, nhiều người kỳ vọng Nghị định 60 và một số chính sách mới được ban hành sẽ giải quyết được những bất cập đó, nhưng trên thực tế các chính sách đó lại khiến các tổ chức KH&CN công lập thêm phần bế tắc.

Các nhà khoa học thuộc Phòng thí nghiệm máy gia tốc, Đại học Quốc gia Hà Nội đang giới thiệu quy trình vận hành máy gia tốc tĩnh điện hiện đại, lần đầu tiên lắp đặt tại Việt Nam. Ảnh: vnu.edu.vn

Sau những gì đã diễn ra với các nghị định chính về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm như Nghị định 115 hay Nghị định 54, người ta đã bớt lạc quan trước sự ra đời của một văn bản chính sách mới nào đó. Khi hiệu quả chính sách chưa được đo lường hay kiểm chứng bằng thực tế thì mọi kỳ vọng khi xây dựng vẫn chỉ là những ước mơ đẹp. Đó là nguyên nhân vì sao, khi Nghị định 60/2021/NĐ-CP quy định về cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập trong lĩnh vực KH&CN cũng như các lĩnh vực khác (giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao và du lịch…), được phê duyệt vào tháng 6/2021, các nhà khoa học tỏ ra hoang mang hơn. 

Vào thời điểm Nghị định 60 mới ra đời, trên cổng thông tin điện tử của Bộ Tài chính, ông Nguyễn Trường Giang – Vụ trưởng Vụ Tài chính hành chính sự nghiệp (Bộ Tài chính) đã đánh giá, Nghị định 60 sẽ “góp phần hoàn thiện đầy đủ cơ sở pháp lý cho hoạt động của đơn vị sự nghiệp công lập theo hướng trao quyền tự chủ đầy đủ về tổ chức bộ máy, nhân sự và tài chính; khuyến khích đơn vị đủ điều kiện thực hiện cổ phần hóa…”, đồng thời cho rằng nghị định “sẽ đáp ứng được nhu cầu thực tiễn của việc đổi mới cơ chế quản lý và đẩy mạnh xã hóa một số loại hình dịch vụ sự nghiệp công;… đặc biệt, gắn việc phân bổ, quản lý, sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước với cơ chế đấu thầu, đặt hàng, giao nhiệm vụ cung ứng dịch vụ sự nghiệp công để thúc đẩy mạnh hơn việc thực hiện cơ chế tự chủ tài chính…”.

Mục tiêu của những người xây dựng một văn bản và kết quả đạt được trên thực tế có bao giờ trùng khớp?

Tự chủ luôn luôn là tự chủ tài chính?

Nhìn lại ba nghị định quan trọng về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức KH&CN công lập là Nghị định 115 (năm 2005), Nghị định 54 (năm 2016) và Nghị định 60 (năm 2021), có thể thấy nếu nghị định 115 như một ý tưởng được thiết kế riêng cho KH&CN thì ở hai nghị định sau chỉ tập trung vào yếu tố tài chính. “Nghị định 60 chỉ quy định về cơ chế tự chủ tài chính, hoàn toàn không có quy định về tự chủ nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và biên chế”, một nhà quản lý khoa học giàu kinh nghiệm nhận xét.

Nếu đọc kỹ Nghị định 60, tại Điều 41 quy định kết thúc hiệu lực của các Nghị định về tự chủ đã ban hành trước đó, cũng như tiêu đề của Nghị định 60, thì có thể hiểu rằng tất cả chỉ là “quy định cơ chế tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp công lập”. Không chỉ vậy, Nghị định 60 còn gộp tất cả các đơn vị sự nghiệp có đặc thù hoạt động khác nhau vào một gói quy định chung.

Trong ba nghị định quan trọng về cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của tổ chức KH&CN công lập là Nghị định 115 (năm 2005), Nghị định 54 (năm 2016) và Nghị định 60 (năm 2021), có thể thấy nghị định 115 như một ý tưởng được thiết kế riêng cho KH&CN trong khi hai nghị định sau chỉ tập trung vào yếu tố tài chính. Nghị định 60 còn gộp tất cả các đơn vị sự nghiệp có đặc thù hoạt động khác nhau vào một gói quy định chung. Đó là khúc mắc lớn nhất ở một chính sách tự chủ áp dụng cho các tổ chức KH&CN công lập.

Đó là khúc mắc lớn nhất ở một chính sách tự chủ áp dụng cho các tổ chức KH&CN công lập.

Quan điểm coi tự chủ đương nhiên là tự chủ tài chính đã dẫn đến việc phân loại các tổ chức này theo các mức tự chủ tài chính: 1) Đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư; 2) Đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chưa tự bảo đảm chi đầu tư từ nguồn Quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; 3) Đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên với các nấc tự bảo đảm từ 70% đến dưới 100%, từ 30% đến dưới 70%,  từ 10% đến dưới 30%; 4) Đơn vị do Nhà nước bảo đảm chi thường xuyên. 

Cùng dựa trên tiêu chí tự bảo đảm về chi thường xuyên và chi đầu tư để phân loại các tổ chức nghiên cứu KH&CN nên không có sự khác biệt giữa Nghị định 60 so với Nghị định 54, ra đời vào năm năm trước – một nghị định theo nhận xét của giáo sư Vũ Cao Đàm (ĐHGHN), trong bài viết trên Tia Sáng vào năm 2016 “cũng cần được xem là một mốc quan trọng [của tự chủ], nhưng nghị định này đã khẳng định triết lý tự chủ chỉ từ góc độ tài chính. Điều này có thể đúng với nhiều tổ chức sự nghiệp công lập, trong đó có tổ chức KH&CN, nhưng mới chỉ là tự chủ về tài chính”. Do đó, ông cho rằng, “đi theo hướng tiếp cận về tài chính chưa hoàn toàn phù hợp với đặc điểm của hoạt động KH&CN, là một hoạt động nhằm thỏa mãn nhu cầu tri thức của toàn xã hội mà mọi nhà nước đều luôn đóng vai bà đỡ hào hiệp nhất”.

Hoạt động KH&CN có nhiều đặc thù khác biệt so với nhiều ngành nghề khác, ví dụ như tính rủi ro, độ trễ của nghiên cứu, đặc biệt là nghiên cứu khoa học cơ bản…, nên không thể lấy thước đo chung để lo lường hiệu quả của một nghiên cứu khoa học. Trong buổi làm việc giữa đoàn công tác của Ban chỉ đạo Nhà nước về Đổi mới cơ chế hoạt động đơn vị sự nghiệp công lập với Bộ KH&CN ngày 1/6/2017, ông Bùi Sĩ Lợi, Phó chủ nhiệm Ủy ban Các vấn đề xã hội của Quốc hội, cũng thấu hiểu điều này khi cho rằng, việc áp dụng cơ chế tự chủ ở các tổ chức công lập không đồng nghĩa với việc nhất định phải xã hội hóa hay “thoát bao cấp” về mặt tài chính để dẫn tới phải “giảm chi”, tinh giản biên chế bằng mọi giá. “Đối với các ngành KH&CN, giáo dục và y tế, cần phải đánh giá kỹ lưỡng những đơn vị nào tự chủ được, thu hút xã hội hóa được. Trong khoa học, có những hoạt động có thể xã hội hóa được nhưng cũng có những hoạt động không thể xã hội hóa, ví dụ như các doanh nghiệp tư nhân ở Việt Nam không quan tâm và cũng không biết lấy đâu ra tiền mà đầu tư cho nghiên cứu vũ trụ”, ông Bùi Sĩ Lợi phân tích.


Sự hiểu lầm ngay từ ý tưởng cốt lõi xây dựng Nghị định 60 về tự chủ cho các tổ chức KH&CN đã dẫn đến những vướng mắc cho các tổ chức này khi áp dụng trong thực tế. “Nếu dựa trên tiêu chí phân loại bốn nhóm tổ chức KH&CN ấy thì đúng là khiến các tổ chức vướng mắc rất nhiều và nói đúng ra là không thể thực hiện được. Có cơ quan nào theo dõi và đánh giá việc thực hiện Điều 40 của Nghị định 60 xem đến nay (đã quá thời hạn quy định của Chính phủ) việc phê duyệt phương án tự chủ tài chính đã hoàn thành đến mức nào, và các quy định của Nghị định 60 có thể thực hiện được hay không?”, TS. Nguyễn Quân, nguyên Bộ trưởng Bộ KH&CN, nhận xét. 

Việc thuần túy hiểu tự chủ là tự chủ về tài chính để bớt gánh nặng tài chính cho nhà nước cộng thêm với việc áp dụng chính sách tinh giản biên chế đã khiến nhiều tổ chức KH&CN lao đao. Đại diện một viện nghiên cứu ngành du lịch chia sẻ tình cảnh của mình trong một cuộc họp về quy hoạch các tổ chức KH&CN công lập vào tháng 6/2022: do được xếp vào hạng áp chót về mức độ tự chủ tài chính nên viện của anh không được phép chủ động nhận thêm người mới vào làm việc; mặt khác, việc chấp hành cả chính sách tinh giản biên chế khiến nhiều phòng ban trong viện hoạt động mà không đủ cơ cấu thành phần. Vì vậy khi có chính sách mới về sắp xếp và quy hoạch, những phòng ban đó rất lo là có thể “trụ” được không hay là phải sáp nhập lại.

Hệ quả của chính sách 

Nhìn vào quá trình không dài hai năm sau khi Nghị định 60 ra đời, TS. Nguyễn Quân phân tích, thông thường, các nhà quản lý đều coi tự chủ tài chính sẽ là giải pháp để giảm đi gánh nặng đầu tư của nhà nước. Việc khuyến khích các viện tự chủ về chi thường xuyên và nếu viện nào quyết tâm hơn, tự chủ toàn diện cả về đầu tư sẽ khiến nhà nước không phải lo chi tiền lương và hoạt động bộ máy, mua sắm máy móc thiết bị, nhà xưởng nữa. Đó là một “ảo tưởng tươi đẹp” đối với các nhà quản lý, tuy nhiên “người ta không nghĩ rằng, khi nhà nước cắt tất cả các khoản đó thì nhà nước phải mở cho các viện một con đường để tồn tại và phát triển, đó là có được nguồn thu nhập khác ngoài ngân sách nhà nước”. Vậy với các trường, viện, con đường sống ấy là gì? Đó là quyền sản xuất kinh doanh, quyền làm dịch vụ, quyền hợp tác quốc tế, quyền thu hút các nguồn đầu tư trong nước, nước ngoài, liên doanh, liên kết, lập các quỹ đầu tư, lập doanh nghiệp… “Dẫu các nhà quản lý không quan tâm đến việc đó nhưng các viện buộc phải tận dụng các quyền đó để tồn tại và khi đó lại vướng tất cả các hệ thống luật hiện hành”, ông nói. 

Câu chuyện vướng mắc và chồng chéo giữa các quy định khác nhau trong các luật liên quan đã tồn tại từ khi áp dụng Nghị định 115 hai thập niên trước. Ví dụ, “nếu theo Nghị định 115, một tổ chức KH&CN công lập khi sản xuất kinh doanh thì được cấp giấy chứng nhận kinh doanh như doanh nghiệp, nhưng trên thực tế đi xin giấy chứng nhận đăng kí kinh doanh cho các tổ chức sự nghiệp công lập là vô cùng khó, vì Luật Doanh nghiệp không có quy định này”, TS. Nguyễn Quân cho biết. “Sau đó cũng có văn bản của Bộ Kế hoạch và Đầu tư hướng dẫn nên một số nơi được cấp nhưng chính thức mà nói, không có quy định nào của pháp luật cho phép các đơn vị sự nghiệp được cấp đăng kí kinh doanh cả”. Khi không được trao quyền sản xuất kinh doanh thì hoạt động của họ trên con đường tự chủ sẽ rơi vào thế bế tắc vì “nhiều khi đi đấu thầu, quyết toán thuế, các thứ rất vướng, không làm được. Rồi không được đăng kí lĩnh vực kinh doanh, ngành nghề kinh doanh thì khi sản xuất, tạo ra hàng hóa cũng rất khó bán ra thị trường ở quy mô thương mại vì không phải là doanh nghiệp”, ông nói. Do đó, có những tổ chức đành liều vượt rào bằng cách chuyển giao “chui” cho doanh nghiệp, nghĩa là ‘mượn’ một doanh nghiệp có pháp nhân, dán nhãn sản phẩm của doanh nghiệp để lưu thông trên thị trường. 

Mặt khác, trên con đường đưa một kết quả nghiên cứu có tiềm năng trở thành hàng hóa, có thể chuyển giao được cho doanh nghiệp hoặc tạo tiền đề để thành lập một công ty spin-off, các nhà khoa học và các viện nghiên cứu cũng đứng trước rất nhiều trở ngại. “Luật không có quy định cụ thể làm việc đó, chỉ vì nó là tài sản nhà nước, kết quả thu được từ đề tài do nhà nước tài trợ, thuộc sở hữu nhà nước. Phải là chủ sở hữu thì anh mới được quyền chuyển giao”, TS. Nguyễn Quân nói. “Nhưng nếu nhà nước không giao quyền sở hữu cho nhà khoa học để họ thương mại hóa thì nhà nước có giữ cũng chẳng làm được việc thương mại hóa vì know-how nằm trong đầu nhà khoa học đã tạo ra nó”. Chưa kể làm thế nào định giá được tài sản vô hình để chuyển nhượng cho doanh nghiệp, để làm hồ sơ đấu thầu, để phân chia lợi nhuận sau chuyển giao công nghệ, đảm bảo hài hòa lợi ích giữa nhà nước, tổ chức và cá nhân.

Đó cũng là lý do trong cuộc tọa đàm “Nghiên cứu và đổi mới sáng tạo trong lĩnh vực vật lý” vào tháng 7/2020, PGS.TS Nguyễn Ái Việt (Viện Công nghệ thông tin, ĐHQGHN) đã lý giải nguyên nhân vì sao các nhà vật lý còn ngần ngại trong việc chuyển giao công nghệ là sản phẩm từ những đề tài nghiên cứu do nhà nước tài trợ. Cơ chế sử dụng tài sản theo quy định trong Nghị định 70/2018/NĐ-CP về quản lý, sử dụng tài sản hình thành thông qua việc thực hiện nhiệm vụ KH&CN sử dụng vốn nhà nước “rất phức tạp do không rành mạch về chủ sở hữu nên rất khó trong áp dụng với các hoạt động đổi mới sáng tạo. Vì thế nếu ‘ông’ làm danh chính ngôn thuận thì không được, còn ứng dụng ‘chui lủi’ thì được”, PGS. TS Nguyễn Ái Việt nói.

Đối với các đơn vị tự chủ chi thường xuyên thì mọi chuyện cũng không sáng sủa hơn là bao. Những tưởng họ có quyền tự quyết với những gì mình làm ra nhưng trên thực tế, kinh phí mà họ thu về từ sản xuất kinh doanh, dịch vụ vẫn bị quản lý như kinh phí từ ngân sách nhà nước. Một viện nghiên cứu trực thuộc ngành y ở miền Trung cho biết, đã mấy năm nay, họ những muốn trang bị cho tổ chức của mình thêm một chiếc ô tô nữa từ “đồng tiền xương máu” kiếm được để tạo đà hơn nữa cho công việc của mình. Dẫu vậy, chiểu theo quy định, họ không được phép tự mua ô tô, vì vậy họ phải viết đề xuất trình lên bộ chủ quản nhưng sau mấy năm, đề xuất này vẫn chưa được phê duyệt. Ngay cả các trường đại học thu học phí vẫn bị quản lý như ngân sách nhà nước, các viện nghiên cứu có sản xuất, dịch vụ vẫn bị quản lý tài chính như ngân sách nhà nước, phải thực hiện theo pháp luật về giá, phí, lệ phí. Mọi thứ chi tiêu phải theo kiểu quy định của nhà nước, bị khống chế như đối với tiền ngân sách: phải trích các loại quỹ đúng quy định, chi lương cho cán bộ bị hạn chế, chủ yếu vẫn trả lương trên mặt bằng mức lương cơ bản theo ngạch bậc. Quyền tự chủ chi tiêu cũng bị hạn chế, ví dụ chi cho cán bộ đi công tác cũng phải theo định mức của nhà nước, khách sạn thế nào, công tác phí thế nào…, mặc dù một số nơi đã cho phép mức chi theo quy chế chi tiêu nội bộ nhưng lại kèm điều kiện “theo quy định của pháp luật”. 

Rõ ràng, ngay cả với quyền tự chủ duy nhất mà Nghị định 60 hứa hẹn – tự chủ theo hướng tiếp cận của tài chính, cũng không thể thực hiện được và khi ấy, các viện nghiên cứu được xếp hạng nhất về tự chủ cũng không thể tự định đoạt. 

Câu chuyện tự chủ trong hoạt động và hướng đến chuyển đổi thành doanh nghiệp KH&CN của các tổ chức KH&CN công lập sau hướng dẫn của hàng loạt nghị định trong hai thập niên qua đều dẫn đến cái kết không có hậu. Vậy cần những điều kiện gì để tự chủ?

(Bài đăng trên báo KH&PT số 51)

Tác giả