Tăng thuế thuốc lá – Một công cụ chính sách đặc biệt đem lại lợi ích kép

Các đề xuất tăng thuế thuốc lá của Việt Nam để giảm tiêu dùng thuốc lá thường gặp phải một số lo ngại như gây ảnh hưởng xấu đến ngành công nghiệp thuốc lá trong nước, làm tăng thuốc lá lậu và không giảm tiêu thụ thuốc lá tổng thể một cách hiệu quả. Liệu những lo ngại này có cơ sở đến đâu?

Mặc dù đã thực hiện một loạt các biện pháp phòng chống thuốc lá theo Công ước khung về Kiểm soát Thuốc lá (FCTC), nhưng tiêu dùng thuốc lá vẫn là một vấn đề y tế công cộng nghiêm trọng ở Việt Nam. Với hơn 15 triệu người hút thuốc, hằng năm có đến hơn 40.000 người chết vì các bệnh liên quan đến hút thuốc lá. Bên cạnh các chi phí liên quan tới các vấn đề về sức khỏe, chi tiêu cho thuốc lá thường đi kèm với chi tiêu cho bia, rượu, đồng thời tạo ra “hiệu ứng lấn át” – làm giảm chi tiêu cho giáo dục của hộ gia đình. Kết hợp với nhau, tiêu dùng thuốc lá có tác động tiêu cực tới mức sống của hộ gia đình, cũng như ảnh hưởng xấu tới sự phát triển tương lai về cả thể chất và tinh thần của trẻ em.

Sự phát triển kinh tế nhanh chóng những năm gần đây đã vô tình góp phần làm tăng khả năng tiêu thụ thuốc lá tại Việt Nam. Chúng tôi tiến hành phân tích biến động của giá thuốc lá và mức tăng thu nhập bình quân đầu người trong giai đoạn 1994 – 2017, và kết quả cho thấy có sự thay đổi đáng kể trong khả năng chi trả cho thuốc lá của người Việt Nam. Vào năm 1994, để mua được 100 gói thuốc lá, người ta cần số tiền tương đương với 31% thu nhập GDP bình quân đầu người hằng năm. Nhưng đến năm 2017, con số này chỉ còn 5,2%¹. Một thống kê khác của WHO cũng cho thấy, từ năm 2005 đến năm 2016, trong khi thu nhập danh nghĩa bình quân đầu người tăng 4,7 lần, thì giá bán lẻ các sản phẩm thuốc lá phổ biến nhất của Việt Nam chỉ tăng 2,2 lần.

Dù tăng thuế đối với mặt hàng thuốc lá đã được chứng minh là biện pháp hữu hiệu nhất để giảm tiêu dùng thuốc lá ở nhiều quốc gia trên thế giới, công cụ chính sách hiệu quả này hiện vẫn chưa được sử dụng đúng mức tại Việt Nam. Để làm giảm khả năng chi tiêu cho thuốc lá, Chính phủ cần tăng thuế mạnh mẽ hơn nữa, để sao cho ở mức tối thiểu giá thuốc lá tăng mạnh hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế.

Thuế thuốc lá: Tưởng cao nhưng vẫn thấp

Thuốc lá điếu sản xuất tại Việt Nam đang chịu ba loại thuế: thuế tiêu thụ đặc biệt theo giá trị (ad valorem tax), khoản đóng góp bắt buộc vào Quỹ Phòng chống tác hại thuốc lá (TCF), và thuế giá trị gia tăng (VAT). Đầu tiên là thuế tiêu thụ đặc biệt theo giá trị (thường được gọi ngắn gọn là thuế tiêu thụ đặc biệt), tại Việt Nam, được đánh trên giá xuất xưởng. Trước đây, các sản phẩm thuốc lá khác nhau sẽ chịu các mức thuế suất tiêu thụ đặc biệt khác nhau, nhưng kể từ năm 2006 tới nay, một mức thuế suất chung được áp dụng thống nhất cho tất cả các sản phẩm thuốc lá trên thị trường. Sau 15 năm cải cách, mức thuế suất tiêu thụ đặc biệt đã được hiệu chỉnh thay đổi ba lần, từ 50% năm 2006 lên 65% năm 2008, 70% vào năm 2016, và gần đây nhất là 75% vào năm 2019. Mức đóng góp vào Quỹ TCF có tỷ lệ đóng góp ban đầu là 1.0% giá tính thuế vào năm 2013, tăng lên 1,5% vào năm 2016, và gần đây nhất là 2% vào tháng 5/2019. Thuế VAT hiện ở mức 10%, được tính trên tổng giá tính thuế, bao gồm cả thuế tiêu thụ đặc biệt và khoản đóng góp vào Quỹ TCF.

Thuế đánh vào thuốc lá là một công cụ chính sách đặc biệt đem lại lợi ích kép (win-win), vừa làm giảm tiêu dùng thuốc lá, cải thiện sức khỏe của người dân, tiết kiệm chi phí khám chữa bệnh liên quan đến thuốc lá, đồng thời lại làm tăng nguồn thu ngân sách cho chính phủ. Lợi ích kép này đã được thừa nhận qua kinh nghiệm của một loạt quốc gia trên thế giới.

Cộng gộp cả ba loại thuế nêu trên ta có mức thuế là 84,7% tính theo giá xuất xưởng. Thoạt nhìn thì mức thuế này khá cao nhưng thực tế tính theo giá xuất xưởng chỉ tương đương với mức thuế 36,7% tính theo giá bán lẻ. Đây là mức thuế rất thấp, chưa bằng một nửa mức tối thiểu được WHO khuyến nghị là 75%², đây cũng chính là lý do thuốc lá tại Việt Nam vẫn đang có giá cả rất phải chăng, ngay cả đối với người nghèo.

Nhiều nghiên cứu khác cũng đã chỉ ra chính sách thuế ở Việt Nam vẫn chưa làm cho thuốc lá trở nên đắt hơn³. Một lý do quan trọng là hiện nay Việt Nam mới chỉ đang áp dụng hệ thống thuế theo giá trị với mặt hàng này. Là loại thuế có thuế suất tính theo tỷ lệ phần trăm giá xuất xưởng, tác động của việc tăng thuế đối với tiêu dùng thuốc lá là không đáng kể, đặc biệt đối với các sản phẩm có mức giá thấp⁴.

Cải cách cấu trúc thuế thuốc lá

Lợi ích của tăng thuế thuốc lá

Thuế đánh vào thuốc lá là một công cụ chính sách đặc biệt đem lại lợi ích kép (win-win), vừa làm giảm tiêu dùng thuốc lá, cải thiện sức khỏe của người dân, tiết kiệm chi phí khám chữa bệnh liên quan đến thuốc lá, đồng thời lại làm tăng nguồn thu ngân sách cho chính phủ. Lợi ích kép này đã được thừa nhận qua kinh nghiệm của một loạt quốc gia trên thế giới.

Năm 2013, Chính phủ đặt mục tiêu giảm tỷ lệ hút thuốc ở nam giới trên 6% xuống 39% vào năm 2020 (theo “Chiến lược quốc gia về phòng chống tác hại thuốc lá đến năm 2020”). Để đạt được mục tiêu này, năm 2017 Bộ Tài chính Việt Nam đã đề xuất một phương án cải cách hệ thống thuế tiêu thụ đặc biệt, theo đó Việt Nam sẽ chuyển sang áp dụng phương pháp hỗn hợp: bên cạnh phần thuế tính theo tỷ lệ, sẽ thu bổ sung một mức thu tuyệt đối là 1.000 đồng đối với bao thuốc lá 20 điếu hiện đang được phân phối trên thị trường.

Bảng 1. Mô phỏng tác động của cải cách hệ thống thuế thuốc lá lên sức khỏe cộng đồng.

Hệ thống thuế hỗn hợp này được kỳ vọng sẽ mang lại những thay đổi đáng kể. Thứ nhất, một hệ thống thuế có phần thu tuyệt đối sẽ ít phụ thuộc hơn vào phần thu tính theo tỷ lệ, qua đó có thể làm tăng giá thuốc lá trung bình, giảm sự biến động về giá của các sản phẩm thuốc lá trên thị trường. Thứ hai, do các thương hiệu  giá rẻ hơn sẽ bị ảnh hưởng hơn với cùng một mức thuế tuyệt đối,  thuế tiêu thụ đặc biệt đối với mặt hàng thuốc lá trở nên có tính tiến bộ xã hội (progressive) nhiều hơn. Điều này là do những người sử dụng thuốc lá giá rẻ thường là những người có thu nhập thấp. Với cùng một mức tăng thuế tuyệt đối, nhóm này sẽ dễ bỏ thuốc hơn những người có thu nhập cao là nhóm hút thuốc lá giá cao. Hệ thống thuế hỗn hợp sẽ mang lại nhiều thay đổi trong hành vi hút thuốc của nhóm người có thu nhập thấp – nhóm chịu tác đông nhiều nhất của “hiệu ứng lấn át” – thuốc lá không chỉ làm tăng gánh nặng bệnh tật mà còn làm giảm chi tiêu cho giáo dục của hộ gia đình⁵.

Các lo ngại không có căn cứ   

(i) Tăng thuế làm lợi các nhãn thuốc lá ngoại và có hại cho các nhãn thuốc lá nội

Trong dự thảo về thuế thuốc lá năm 2017, mức cấu phần thuế tuyệt đối 1000 đồng đã được đề xuất áp dụng kể từ năm 2020. Tuy nhiên, theo WHO và các tổ chức quốc tế khác, 1.000 đồng là quá khiêm tốn và mức thuế tối thiểu phải từ 2.000 đồng trở lên thì mới có sự thay đổi đáng kể, và phải lên 5.000 đồng mới được mục tiêu đề ra.

Trước những đề xuất này, đã có nhiều ý kiến ​​lo ngại rằng việc tăng thuế và chuyển đổi sang cơ chế thuế hỗn hợp sẽ làm giảm tính cạnh tranh của các công ty thuốc lá trong nước, khuyến khích thuốc lá nhập lậu, mà không làm giảm tiêu thụ thuốc lá tổng thể một cách hiệu quả.

Để phản hồi những lo ngại này và cung cấp thông tin cho các cuộc thảo luận chính sách về phòng chống tác hại của thuốc lá, chúng tôi đã thực hiện nghiên cứu “Phân tích hành vi chuyển đổi tiêu dùng nhãn hiệu thuốc lá của người hút thuốc khi tăng thuế”, trong đó chúng tôi mô phỏng tác động của ba mức tăng thuế nêu trên đối các nhãn thuốc lá chiếm 80% tổng thị phần tại Việt Nam. Kết quả nghiên cứu này cho thấy, với cùng một mức tăng giá, những người có thu nhập thấp – vốn thường hút thuốc lá của các nhãn hiệu bình dân trong nước, có nhiều khả năng bỏ thuốc nhất. Lý do chính khiến những người hút thuốc có thu nhập thấp chọn hút các nhãn hiệu bình dân trong nước là do ngân sách hạn hẹp của họ. Khi giá thuốc lá tăng, những người hút các nhãn hiệu thuốc lá đắt tiền hơn (đa phần là các nhãn hiệu nước ngoài), thường là những người có thu nhập cao hơn có thể chuyển sang sử dụng các nhãn hiệu nội địa, giá cả phải chăng để duy trì lượng tiêu thụ. Còn người hút thuốc của các thương hiệu bình dân trong nước không thể làm được điều này. Nhiều người trong số họ không đủ khả năng chi trả cho thuốc lá khi giá thuốc lá tăng cao, và do đó, không có lựa chọn nào khác ngoài việc lựa chọn các sản phẩm thuốc lá khác có giá cả phải chăng hơn (đặc biệt là thuốc lào và thuốc lá cuốn tay) hoặc phấn đấu bỏ thuốc lá.

(ii) Tăng thuế làm tăng thuốc lá lậu

Một quan ngại không có căn cứ nữa là việc tăng thuế sẽ làm tăng tiêu dùng thuốc lá nhập lậu. Lập luận này dựa trên giả định rằng việc tăng thuế sẽ làm tăng giá thuốc lá chính thống một cách tương đối so với giá thuốc lá lậu, qua đó làm tăng tiêu dùng thuốc lá lậu.   

Trái ngược với dự đoán của ngành công nghiệp thuốc lá, tại Việt Nam mức độ tiêu dùng thuốc lá lậu không tăng lên ngay cả khi có tăng thuế. Ngược lại, việc tiêu thụ thuốc lá lậu tại Việt Nam lại giảm khi Chính phủ tăng thuế tiêu thụ đặc biệt. Trong một nghiên cứu khảo sát tiêu dùng thuốc lá thực hiện năm 2017, ngay sau khi thuế tiêu thụ đặc biệt đối với mặt hàng thuốc lá được tăngtừ 65%  lên 70% vào tháng 1/2016⁶, tỷ lệ tiêu thụ thuốc lá lậu giảm từ 20,68% vào năm 2012 xuống còn 13,72% vào năm 2017. Khảo sát này cũng cho biết giá thuốc lá lậu nhập khẩu tại Việt Nam trung bình là cao hơn thuốc lá sản xuất trong nước, việc tiêu dùng thuốc lá lậu chủ yếu là do yếu tố thu nhập, địa lý và thị hiếu.

Kết quả thống kê từ nghiên cứu Phân tích hành vi chuyển đổi tiêu dùng nhãn hiệu thuốc lá cũng cho thấy, giá trung bình của các sản phẩm thuốc lá nhập ngoại thường cao gấp đôi so với các sản phẩm nội địa. Mức chênh này dẫn tới việc khi giá thuốc lá tăng, người hút thuốc lá nội địa hoặc có xu hướng bỏ thuốc, hoặc có khả năng chuyển sang tiêu dùng các sản phẩm nội địa khác có giá thấp hơn, chứ không chuyển sang nhóm mặt hàng nhập ngoại. Ở chiều ngược lại, những người hiện đang tiêu dùng thuốc lá nhập ngoại cũng sẽ có xu hướng tìm đến các sản phẩm nội địa có mức giá rẻ hơn để đáp ứng với khả năng chi trả của mình.   

Mô phỏng và so sánh các phương án tăng thuế

Song song với nghiên cứu “Phân tích hành vi chuyển đổi tiêu dùng nhãn hiệu thuốc lá”, chúng tôi thực hiện một nghiên cứu khác, tiến hành mô phỏng tác động của những thay đổi trong cơ cấu thuế thuốc lá đối với nguồn thu thuế tại Việt Nam. Trong nghiên cứu này, chúng tôi sử dụng các kỹ thuật dự báo tiêu chuẩn để mô phỏng tác động của những thay đổi trong chính sách thuế thuốc lá theo ba kịch bản trong khoảng thời gian kéo dài ba năm. Trong mô hình này chúng tôi sử dụng các chỉ số kinh tế vĩ mô được lấy từ bộ Chỉ số Phát triển năm 2019 của Ngân hàng Thế giới, tỷ  lệ hút thuốc được lấy từ Khảo sát Thuốc lá toàn cầu dành cho người trưởng thành năm 2015 với giả định rằng tỷ lệ này ổn định trong những năm gần đây, các số liệu về chính sách thuế thuốc lá và số thu thuế được lấy từ Tổng cục Thống kê, cũng như các số liệu về tiêu dùng thuốc lá, giá bán lẻ, hệ số co dãn của cầu theo giá được tổng hợp từ Khảo sát hút thuốc lá của Việt Nam do DEPOCEN thực hiện.

Bảng 2. Tổng thu từ thuế thuốc lá và các cấu phần thuế sau 3 năm tương ứng với từng kịch bản chính sách.

Theo đó, chúng tôi xây dựng ba kịch bản⁷:

i) Chuyển đổi từ hệ thống thuế tiêu thụ đặc biệt theo giá trị sang hệ thống thuế hỗn hợp. Bên cạnh cấu phần thuế tương đối theo giá trị sản phẩm, cấu phần thuế tuyệt đối được áp dụng và tăng dần trong vòng ba năm: 1.000 đồng trong năm đầu tiên lên 2.000 đồng vào năm thứ hai và 5.000 đồng vào năm cuối cùng;

ii) Chuyển đổi sang hệ thống hỗn hợp như kịch bản chính sách 1, đồng thời thay đổi cơ sở tính thuế từ giá xuất xưởng sang định mức giá bán lẻ tối đa, thuế suất được xác định ở mức 25%; và

iii) Các thay đổi được thực hiện tương tự như kịch bản chính sách 2, tuy nhiên giá tính thuế VAT sẽ không bao gồm giá trị thuế tiêu thụ đặc biệt và khoản đóng góp bắt buộc vào Quỹ Phòng chống tác hại thuốc lá.

Điểm chung của ba kịch bản chính sách nói trên là chúng đều tạo ra một hiệu ứng giống nhau lên giá bán lẻ cuối cùng, và đều có chung một mức giảm tiêu thụ thuốc lá và tác động tương tự tới kết quả sức khỏe cộng đồng.

Kết quả mô phỏng cho thấy, hệ thống thuế hỗn hợp sẽ giảm tỷ lệ hút thuốc từ 18,2% trong năm đầu trước khi thay đổi chính sách xuống còn 15,75% vào năm cuối cùng, tương ứng với gần 2 triệu người trưởng thành bỏ thuốc trong vòng ba năm. Ngoài ra, mỗi người cũng sẽ hút ít đi 50 bao thuốc lá (tương đương với 1.000 điếu) mỗi năm. Tác động đối với nhóm thanh niên hút thuốc cũng rất lớn. Tử vong do hút thuốc giảm 1,1 triệu người, và gần một nửa trong số đó là thanh niên (Bảng 1).

Kết luận

Các nghiên cứu và phân tích nói trên đều chỉ ra sự cần thiết cũng như tính khả thi của cải cách cấu trúc thuế thuốc lá. Chính phủ nên tận dụng tốt chính sách thuế như một biện pháp phòng chống tác hại thuốc lá hiệu quả và tiết kiệm chi phí tối ưu bằng cách thiết lập lộ trình rõ ràng để tăng thuế thuốc lá nhằm đạt tới mức 70% giá bán lẻ theo khuyến nghị của WHO. Cần thiết có một cải cách về cơ cấu thuế – chuyển từ thu thuế theo phương pháp thuế suất tỷ lệ sang phương pháp hỗn hợp với mức thuế suất tuyệt đối được điều chỉnh tăng theo lạm phát để giảm mức chênh lệch giá giữa các nhãn hiệu, góp phần làm cho thuế thuốc lá càng có tính luỹ tiến hơn và mang lại lợi ích lớn hơn cho người có thu nhập thấp trong dài hạn.□

——-

Tài liệu tham khảo

⁽¹⁾ Blecher E, Le TT, Nguyen AN. Tobacconomics Policy Note: Affordability of Cigarettes in Vietnam. Chicago, IL: Tobacconomics, Health Policy Center, Institute for Health Research and Policy, University of Illinois at Chicago, 2019. www.tobacconomics.org

⁽²⁾ Tobacco Taxes in Vietnam. Questions and answer, Tobacco control fund of the Ministry of Health Viet Nam, Health bridge Viet Nam and the World Health Organization country office in Viet Nam, 2018.

⁽³⁾ Marquez, P. V., Krasovsky, K., Andreeva, T. and Isenman, P. (2019) Vietnam-overview of tobacco use, tobacco control legislation and taxation.

⁽⁴⁾ Nguyen AN, Dauchy E, Vo H, Nguyen N, Nguyen HT Working paper “Cigarette tax pass-through in Vietnam: evidence from retailers’ data”

⁽⁵⁾ Nguyen A, Nguyen The H, Nguyen NA Brand-switching and tobacco taxation in Vietnam Tobacco Control 2022;31:s88-s94.

⁽⁶⁾ Anh, Ngoc & The, Hoang & Nguyen, Nuong. (2021). Brand-switching and tobacco taxation in Vietnam. Tobacco Control. 31. tobaccocontrol-2021. 10.1136/tobaccocontrol-2021-056821.

⁽⁷⁾ Nguyen NM, Mirza M, Nguyen A Working paper “Tax simulation model”