TiaSang
Chủ nhật, Ngày 8 tháng 12 năm 2019
Giáo dục

Tự chủ và tự do học thuật trong giáo dục đại học Việt Nam

03/08/2019 08:04 - Đỗ Thị Ngọc Quyên

Có thể khẳng định trong thập kỷ tới, tự chủ đại học (GDĐH) sẽ là điểm bản lề giữ vai trò mấu chốt trong cải cách và phát triển giáo dục đại học trong nước. Nhưng sẽ là một khiếm khuyết lớn nếu thảo luận về tự chủ mà không bàn đến tự do học thuật bởi tự chủ mà thiếu vắng tự do học thuật sớm muộn cũng bộc lộ hạn chế trong quá trình phát triển của đại học.


Trong Hội thảo Tổng kết thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động đối với các cơ sở giáo dục đại học công lập ngày 20/10/2017, Phó Thủ tướng Vũ Đức Đam khẳng định: “Tự chủ đại học gần như là đường một chiều, là con đường chúng ta phải đi. Không có tự chủ đại học sẽ không có những trường đại học mạnh, không có đại học mạnh thì không có lực lượng nhân lực tốt, đất nước sẽ không phát triển được”. Ảnh: Vietnamnet.

Sự ra đời của tự chủ đại học

Câu chuyện về tự chủ đại học ở Việt Nam xuất phát từ quá trình mở cửa và đổi mới giáo dục đại học, khi các trường đại học thấy sự quản lý chặt chẽ của nhà nước đã “bó chân bó tay” họ trong quá trình đổi mới trước áp lực nâng cao chất lượng và gia tăng trách nhiệm giải trình trong khoảng 10 năm trở lại đây. Với nền giáo dục có sự quản lý nhà nước chặt chẽ như Việt Nam, tự chủ và các tranh luận quanh nó là tất yếu và việc các trường đấu tranh đòi quyền tự chủ chỉ là vấn đề thời gian.  
Thảo luận về tự chủ đại học bắt đầu từ tự chủ về học thuật như khung chương trình và mở ngành, dần chuyển sang tự chủ về tài chính, tự quyết học phí và cắt giảm ngân sách. Ban đầu các trường đại học chủ yếu yêu cầu nới rộng các hạn chế, ràng buộc về học thuật như mở chương trình hợp tác quốc tế, mở ngành, tuyển dụng và chế độ chính sách nhân sự nhằm phục vụ nâng cao chất lượng đào tạo. Sau nhiều năm liên tục được thảo luận, đến 2012, khái niệm “tự chủ đại học" mới  đưa vào Luật Giáo dục đại học; tuy vậy về cơ bản khái niệm này chưa được quy định đủ rõ ràng để có thể triển khai. Do vậy, tự chủ đại học trong Luật 2012 chủ yếu mang tính hình thức, được ràng buộc với nhiều điều kiện, hoặc chỉ áp dụng với một số ít đối tượng (ví dụ, với cơ sở GDĐH có vốn đầu tư nước ngoài). Có thể nói “tự chủ” này được đặt ra do áp lực từ hệ thống để giải quyết tình thế, do vậy tính thực tiễn thấp.

Nghị quyết 77/NQ-CP ban hành năm 2014 là văn bản pháp quy đầu tiên hướng dẫn thực hiện tự chủ cho các trường đại học. Tự chủ trong Nghị quyết này là hình thức tự chủ có điều kiện. Cụ thể, "cam kết tự bảo đảm toàn bộ kinh phí hoạt động chi thường xuyên và chi đầu tư” là điều kiện để được tự chủ toàn diện bao gồm đào tạo và nghiên cứu khoa học, tổ chức bộ máy, nhân sự, đầu tư mua sắm, học phí và sử dụng nguồn thu. Kể từ khi ban hành đến nay đã có 23 trường công lập triển khai thí điểm tự chủ theo đề án riêng của mỗi trường. Có thể nói các trường này đều cho thấy đang có những bước chuyển mình tích cực và chủ động, vấn đề đặt ra là nếu mô hình tự chủ tài chính như vậy triển khai trong toàn hệ thống các trường đại học công lập thì vai trò của nhà nước đối với giáo dục đại học là gì? Quản lý nhà nước đối với giáo dục đại học sẽ được thực hiện qua cơ chế nào? Và bằng cách nào có thể đảm bảo các trường đại học sẽ thực hiện sứ mệnh của cơ sở giáo dục công lập?

Bản chất tự chủ đại học ở Việt Nam

So với tự chủ đại học ở châu Âu, tự chủ đại học ở Việt Nam có nhiều khác biệt về bản chất. Trong khi ở châu Âu tự chủ là quyền tự do của cơ sở giáo dục trong việc định đoạt các vấn đề vận hành, thì ở Việt Nam, tự chủ đại học thực chất là sự đánh đổi nguồn hỗ trợ tài chính lấy quyền tự do quyết định các công việc nội bộ của các trường. Đối với những trường chưa đủ năng lực tự lực về tài chính, tự chủ đều là có điều kiện được ràng buộc với nhiều yêu cầu về đảm bảo chất lượng cũng như các quy định tài chính, nhân sự, vv... do các Bộ liên quan đặt ra đối với trường công.


Đại học Tôn Đức Thắng, một trong những trường đầu tiên thực hiện cơ chế tự chủ. Ảnh: Sinh viên Đại học Tôn Đức Thắng trong ngày hội Open day của trường.

Về mức độ, đánh giá và phân tích tự chủ đại học ở châu Âu liên tục trong nhiều năm qua ghi nhận các mức tự chủ khác nhau trong đó có mức tự chủ hoàn toàn (được coi là vấn đề nội bộ của trường, trường hoàn toàn được tự quyết); tự chủ một phần (có các mức độ khác nhau; theo hướng dẫn trong các văn bản pháp quy, không có quy định cụ thể trong luật; bổ nhiệm một số vị trí, thành viên…); và không được tự chủ (tuân thủ quy định trong Luật; phải qua phê duyệt của cơ quan cấp trên như Bộ, Quốc hội, và các điều kiện hạn chế khác). Phần lớn các quốc gia, nhất là các hệ thống Tây và Trung Âu, thường cho phép mức độ tự chủ cao nhất cho các trường đại học của mình; mức độ tự chủ hạn chế dần đối với các quốc gia Đông Âu và chỉ chiếm số ít (theo báo cáo đối sánh của Hiệp hội các trường đại học châu Âu năm 2017). Trong khi đó, tự chủ cho các đại học Việt Nam vẫn chủ yếu là tự chủ có điều kiện. Phần lớn các trường đều phải báo cáo và xin phê duyệt của cơ quan quản lý cấp trên, mặc dù có một số trường hợp việc báo cáo chỉ là thủ tục như với hệ thống đại học-trường đại học. Ngay cả đối với các trường được thí điểm tự chủ tài chính và tự chủ toàn diện, tự chủ cũng là có điều kiện và điều kiện ở đây chính là đề án tự chủ đã được Thủ tướng phê duyệt. 

Những cản trở đối với tự chủ 

Thiết chế bùng nhùng
Mặc dù thời điểm triển khai tự chủ đại học đã chín muồi, việc chuẩn bị thực thi cũng tương đối kỹ lưỡng, vẫn còn không ít rào cản về cấu trúc hệ thống quản trị ở cả hai cấp, hệ thống và cơ sở giáo dục, cho việc thiết lập cơ chế tự chủ đại học. Con đường tiến tới tự chủ của các trường không bằng phẳng và đơn giản.
Về lý thuyết,  Hội đồng Trường là một cơ chế qua đó cơ quan chủ quản đại diện cho sở hữu nhà nước có thể tham gia vào việc hoạch định và chỉ đạo chiến lược đối với cơ sở đào tạo. Thực tế cho thấy cơ chế này chưa hoạt động như thiết kế; hội đồng trường chưa phải là tổ chức có tiếng nói quyết định trong các đại học công. Vướng mắc không chỉ ở việc các tổ chức nội bộ trong trường đại học (bao gồm ban giám hiệu, hội đồng khoa học, Đảng ủy, hội đồng trường) có chức năng và nhiệm vụ chồng chéo trong các vai trò lãnh đạo, điều hành, vận hành, quản lý, giám sát… Vướng mắc còn nằm ở khâu nhân sự, việc kiêm nhiệm các vị trí lãnh đạo cao nhất của các tổ chức nội bộ này. Dù đã được đưa vào Luật từ 2012, tính đến giữa năm 2018 tỷ lệ các trường chưa thành lập hội đồng trường chiếm tới 2/3 tổng số các trường công lập, kể cả một số trường tự chủ tài chính (theo báo cáo của GS Trần Đức Viên trước Ủy ban Văn hóa, Giáo dục, Thanh niên, Thiếu niên và Nhi đồng của Quốc hội). Không có Hội đồng trường, các trường vẫn vận hành bình thường theo hành lang pháp lý dành cho giáo dục đại học. Nói cách khác, bối cảnh thực tiễn và pháp lý chưa cho thấy việc thành lập HĐT là cấp thiết cho sự tồn tại và hoạt động của nhà trường. Ở những trường đã thành lập tổ chức này, đã có thời ba vị trí lãnh đạo cao nhất trong nhà trường (bí thư Đảng ủy, Hiệu trưởng, Chủ tịch HĐT) là do một cá nhân kiêm nhiệm đảm nhận. 
Những thay đổi mới nhất trong Luật giáo dục sửa đổi đặt ra những quy định mới về vai trò, chức năng cũng như thành viên của HĐT, nhưng viễn cảnh chưa sáng sủa khi các trường còn khá lúng túng với mô hình mới này và khi vấn đề chồng chéo vai trò còn đó. 
Không những thế, hệ thống quản trị giáo dục đại học có tính tập trung cao nhưng đồng thời lại có độ phân mảnh đáng kể. Ngoài Bộ GD&ĐT, các trường đại học còn chịu sự quản lý về các vấn đề khác nhau bởi các bộ liên quan. Một số đại học trực thuộc Bộ GD&ĐT trong khi nhiều trường trực thuộc các bộ chủ quản chuyên ngành hoặc các cơ quan chủ quản như Tổng liên đoàn Lao động VN. Cơ chế chủ quản cũng là một cản trở không thể không giải quyết để các trường đại học có thể thực sự được giải phóng và tự chủ. Tuy nhiên với mô hình quản trị hiện tại, giải pháp cho cơ chế chủ quản liên quan chặt chẽ đến hội đồng trường và hiệu quả hoạt động của tổ chức này. 
Sự không đồng bộ về luật 
Trong khi chờ Luật sửa đổi được thực thi, các chuyên gia, giới lãnh đạo, quản lý trong các trường tỏ ra thận trọng, dè dặt, thậm chí có phần hoài nghi về tính khả thi của Luật. Ngoài các vấn đề về mô hình quản trị, tổ chức, vai trò của hội đồng trường, một lý do quan trọng nữa là sự khập khễnh giữa các luật và quy định trong khung pháp lý hiện hành. 
Khi phân tích các quy định mới về tự chủ trong Luật GDĐH sửa đổi, không khó để các trường nhận thấy những bất cập, vướng mắc liên quan tới các luật và quy định khác, chẳng hạn, giữa quy định tự chủ về nhân sự theo Luật GDĐH và Luật Cán bộ, công chức, Luật Viên chức sẽ gây cản trở các trường trong việc thực hiện tự chủ. Ngoài ra các điều khoản khác về tự chủ của các trường đại học công lập cũng đều có “xung đột” nhất định với Luật Đầu tư công, Luật Ngân sách, Luật Quản lý, sử dụng tài sản công, vv... Nếu những vướng mắc này không được các bộ và cơ quan liên quan phối hợp tháo gỡ, tự chủ đại học sẽ chỉ là hình thức. 

Khó hoàn thành sứ mệnh nếu tự do hoc thuật không được đảm bảo

Nếu so với diễn biến dẫn đến tự chủ đại học ở châu Âu thì bối cảnh GDĐH ở Việt Nam hoàn toàn khác. Tự chủ ở châu Âu xuất hiện khi tự do học thuật tồn tại trong môi trường GDĐH như một lẽ đương nhiên. Trong khi đó,  khi bàn đến tự chủ cho các trường ĐH ở Việt Nam, tự do học thuật vẫn là một khái niệm xa lạ. Ngay cả khi tự chủ đại học là tâm điểm của cải cách giáo dục đại học thì tự do học thuật hầu như hiếm khi được nhắc đến. 
Cần nhắc lại rằng nếu tự do học thuật không được đảm bảo, giáo dục đại học khó có thể thực hiện được sứ mệnh của mình. Tự chủ, kể cả toàn diện, không nghiễm nhiên dẫn đến hay bảo đảm tự do học thuật mặc dù đó là cơ chế cho phép thực thi tự do học thuật. Chính bởi vậy, nếu thảo luận về tự chủ mà không bàn đến tự do học thuật sẽ là một khiếm khuyết lớn; tự chủ mà thiếu vắng tự do học thuật sớm muộn cũng bộc lộ hạn chế trong quá trình phát triển của đại học.  

Cho một tương lai của tự chủ đại học Việt Nam

Có thể khẳng định trong thập kỷ tới tự chủ đại học sẽ là điểm bản lề giữ vai trò mấu chốt trong cải cách và phát triển giáo dục đại học trong nước. Mặc dù bước đi này đã có sự chuẩn bị trong nhiều năm qua với các thử nghiệm và xây dựng hành lang pháp lý, vẫn còn nhiều tranh cãi xung quanh vấn đề này. Tương lai của tự chủ đại học là chưa rõ ràng và phụ thuộc đáng kể vào hiệu quả của hệ thống kiểm định chất lượng giáo dục. Một số vấn đề quan trọng cần phải được xem xét.
1. Vấn đề tự chủ đại học cần được xác định rõ trong mô hình quản trị đại học cấp hệ thống; khái niệm và nội hàm của nó cần được xác định một cách chính xác để có thể các bên đều giữ đúng vai trò, chức trách của mình trong hệ thống đại học, đặc biệt là đại học công. Khái niệm tự chủ tài chính cần được xem xét lại để tạo môi trường tài chính lành mạnh cho GDĐH phát triển vì lợi ích cao nhất của người học và xã hội. Loại hình tự chủ (toàn diện hay thủ tục) cũng cần được xác định rõ. Với bối cảnh chính trị xã hội hiện nay của Việt Nam, tự chủ thủ tục có thể là lựa chọn phù hợp hơn, và có tính khả thi lớn hơn. 
2. Việc xã hội hóa giáo dục cần được nhìn nhận chuẩn xác hơn, để từ đó xác định phạm vi và khái niệm tự chủ tài chính phù hợp trong giáo dục công lập. XHH là giải pháp huy động và chia sẻ nguồn lực xã hội, bao gồm cả nhân lực, tài lực, tri thức, vv, để thực hiện một số dịch vụ xã hội nhất định. Xã hội hóa rõ ràng không phải chỉ là về tài chính, và không phải là xóa bỏ vai trò và nghĩa vụ tài chính của nhà nước đối với các dịch vụ xã hội, trong đó có giáo dục, đặc biệt là giáo dục công lập. Không thể sử dụng chính sách XHH để chối bỏ trách nhiệm tài chính với các dịch vụ này. Vấn đề là cần có cơ chế phù hợp, hiệu quả cho phân bổ ngân sách nhà nước cho giáo dục đại học. 
3. Các trường đại học cần nghiên cứu, xây dựng các cơ chế cho phép và khuyến khích tự do học thuật như là một khía cạnh của tự chủ đại học để phát huy tốt nội lực của đội ngũ giảng viên. 
4. Hệ thống văn bản dưới luật cần tập trung gỡ rối các xung đột giữa các luật và đồng bộ hóa các quy định do các bộ và cơ quan chủ quản ban hành nhằm đảm bảo một môi trường pháp lý nhất quán cho quá trình thiết lập cơ chế tự chủ. 
5. Mô hình tổ chức hoạt động của Hội đồng trường cần được nghiên cứu kỹ lưỡng và xác định rõ ràng về cấu trúc quản trị. Bất kể là cấu trúc “đơn viện” (Hội đồng trường là cấp cao duy nhất) hay “lưỡng viện” (Hội đồng trường song song giữ vai trò lãnh đạo cùng với một tổ chức khác như Đảng ủy) cũng cần được làm rõ để xác định đầy đủ sự tham gia và vai trò của các tổ chức nội bộ trong hệ thống quản trị nhà trường. 
6. Để bức tranh tự chủ có thể trở thành hiện thực, hệ thống kiểm định chất lượng nhất thiết phải được củng cố toàn diện cả về năng lực triển khai cũng như tính thực chất để trở thành căn cứ vững chãi cho cơ chế tự chủ đại học toàn diện.□ 

Tự chủ đại học trong giáo dục đại học thế giới
Theo Hiệp hội các trường đại học châu Âu, tự chủ đại học được thể hiện ở sáu khía cạnh: quản trị tổ chức, nhân sự, tài chính, đào tạo, nghiên cứu khoa học và quản lý người học. Khi Hiệp hội này triển khai đề án dài hạn đối sánh các nền giáo dục đại học ở châu Âu, tự chủ đại học được phân tích ở bốn khía cạnh tổ chức, tài chính, nhân sự và học thuật (Estermann, Nokkala, & Steinel, 2011). Thang đo mức độ tự chủ đại học được cụ thể hóa thành bộ chỉ số có cấu trúc như sau:
1. Tự chủ về tổ chức: trường đại học được tự quyết về các vấn đề tổ chức nội bộ như lựa chọn, bổ nhiệm, sa thải lãnh đạo các cấp, về các vấn đề chiến lược như điều lệ và ngân sách, cấu trúc tổ chức như thành lập các đơn vị trực thuộc.
2. Tự chủ tài chính: trường đại học được tự quyết định các vấn đề tài chính nội bộ, cụ thể là độc lập quản lý ngân quỹ, tự quyết việc sử dụng ngân quỹ, quy định mức học phí, mua tài sản…
3. Tự chủ nhân sự: trường đại học được tự quyết định các vấn đề tuyển dụng và quản lý nhân sự, cụ thể là việc tuyển dụng, thương thưởng, sa thải và bổ nhiệm nhân sự phù hợp với tổ chức.
4. Tự chủ học thuật: quyền tự quyết của nhà trường trong các vấn đề học thuật như tuyển sinh, nội dung đào tạo, đảm bảo chất lượng, mở ngành và ngôn ngữ giảng dạy.
Cần lưu ý rằng trong các định nghĩa cũng như bộ chỉ số đánh giá, phân tích tự chủ đại học của châu Âu, việc cấp ngân sách nhà nước cho đại học không hề bị phủ nhận. Chỉ số tự chủ về tài chính xem xét mức độ lệ thuộc của trường đại học vào ngân sách nhà nước hoặc mức độ đa dạng hóa các nguồn thu của trường. Trong số 11 chỉ số của bộ công cụ đánh giá tự chủ tài chính, có tới hai chỉ số xem xét chu kỳ cấp ngân sách và loại hình ngân sách được cấp (khoán trọn gói theo nhiệm vụ hay khoán theo chi mục) để đánh giá mức độ tự do của trường trong việc sử dụng ngân sách nhà nước.

Tài liệu tham khảo
Askling, B., Bauer, M., & Marton, S. (1999). Swedish Universities towards Self-Regulation: A New Look at Institutional Autonomy. Tertiary Education & Management, 5(2), 173. 
Estermann, T., Nokkala, T., & Steinel, M. (2011). University Autonomy in Europe II - The Scorecard. from European University Association (EUA) http://www.eua.be/Libraries/Publications/University_Autonomy_in_Europe_II_-_The_Scorecard.sflb.ashx
Maassen, P., Gornitzka, Å., & Fumasoli, T. (2017). University reform and institutional autonomy: A framework for analysing the living autonomy. Higher Education Quarterly, 71(3), 239. 
Philip, G. A. (2001). Academic Freedom: International Realities and Challenges. Higher Education, 41(1/2), 205. 
Provot, E.B. & Easterman, T. (2017). University Autonomy in Europe III The Scorecard 2017. Available at: https://eua.eu/resources/publications/830:the-european-university-association-and-science-europe-join-efforts-to-improve-scholarly-research-assessment-methodologies.html
Tuổi trẻ. (05/2019). Mở rộng quyền tự chủ cho 3 trường đại học. https://tuoitre.vn/mo-rong-quyen-tu-chu-cho-3-truong-dai-hoc-20190527074200122
htm?fbclid=IwAR37K53xnL6l92w54o14 -_SWpPpnOd_HnzRAcyc1E-OCxoAjqGAVHgYeuOI
Trần Đức Viên. (2018) Hội đồng trường ở Đại học công lập: Nhu cầu tự thân hay dân chủ hình thức? https://giaoduc.net.vn/Giao-duc-24h/Hoi-dong-truong-o-Dai-hoc-cong-lap-Nhu-cau-tu-than-hay-dan chu-hinh-thuc-post188980.g

Tags:

ĐỌC NHIỀU NHẤT