Cải cách Bảo hiến

1. Lập luận và bình luận

Những đại biểu theo khuynh hướng giữ nguyên hệ thống bảo hiến chính trị-hành chính hiện hành – trong đó quyền bảo hiến được trao cho Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, không thành lập cơ quan bảo hiến chuyên trách là Hội đồng Hiến pháp, dựa trên các lập luận sau: hệ thống bảo hiến hiện hành được thiết lập bao năm qua vẫn vận hành tốt; việc xây dựng pháp luật đã tuân thủ một quy trình chặt chẽ, khoa học, hạn chế tối đa các vi phạm hiến pháp, nên vấn đề lập một cơ quan bảo hiến chuyên biệt để xử lý các văn bản vi hiến là không cần thiết; một cơ quan bảo hiến chuyên biệt như Hội đồng Hiến pháp chỉ phù hợp với chế độ đa nguyên, đa đảng, chế độ kìm chế đối trọng quyền lực, không phù hợp với thể chế chính trị nhất nguyên, một đảng lãnh đạo, và thống nhất quyền lực như Việt Nam.    

Tính chính đáng của hiến pháp được hiểu là sự chấp thuận của xã hội đối với hiến pháp. Một trong những lý do chính dẫn đến cuộc sửa đổi hiến pháp lần này ở Việt Nam là nhu cầu về việc thiết lập một thể chế bảo hiến mới. Trong đa số các diễn đàn tham vấn công chúng về Dự thảo Hiến pháp sửa đổi từ tháng 1 đến cuối tháng 3 năm 2013 vừa qua, thái độ xã hội đối với việc thiết lập một thể chế bảo hiến mới là tích cực, như đã được tường thuật trên các báo chí chính thống của quốc gia. Nếu Hiến pháp sửa đổi không có một thay đổi nào về thể chế bảo hiến, có thể dự đoán rằng tính chính đáng của bản thân bản hiến pháp sẽ bị ảnh hưởng phần nào.

Quan trọng hơn, bảo hiến đã là tâm điểm của các thảo luận hiến pháp ở Việt Nam, mà từ đó đã sinh ra các vấn đề hiến pháp quan trọng khác trong quy trình sửa đổi hiến pháp. Từ bảo hiến mà sinh ra các thảo luận về sự phân biệt giữa hiến pháp và luật, quyền lập hiến thuộc về nhân dân và quyền lập pháp thuộc về Quốc hội. Từ bảo hiến mà mở rộng ra thảo luận về một chủ đề rộng hơn là “kiểm soát quyền lực nhà nước.” Từ bảo hiến mà sinh ra các thảo luận về quyền con người như các quyền tự nhiên được hiến định thay vì các quyền do nhà nước “ban phát”… Tóm lại các vấn đề hiến pháp chính yếu ở Việt Nam hiện nay như “quyền lập hiến thuộc về nhân dân”, “kiểm soát quyền lực nhà nước,” và “quyền con người”… khởi xuất trực tiếp từ vấn đề trung tâm – “bảo hiến.” Do vậy, nếu sửa đổi hiến pháp không có một bước tiến đáng kể nào trên phương diện bảo hiến, điều này sẽ ảnh hưởng đến tính chính đáng của các vấn đề hiến pháp chính yếu khác và của bản hiến pháp nói chung.

Nhiều đại biểu Quốc hội đã ủng hộ phương án thành lập Hội đồng Hiến pháp, và họ đã đi xa hơn trong đề nghị rằng Hội đồng này phải có chức năng tài phán, quyết định, thay vì chỉ kiến nghị.

Các đại biểu theo khuynh hướng này cho rằng hệ thống bảo hiến hiện hành không vận hành hiệu quả và do vậy cần một thể chế bảo hiến chuyên biệt. Để củng cố lựa chọn này, các đại biểu cũng viện dẫn đến chủ trương đã được khẳng định của Đảng Cộng sản Việt Nam tại Đại hội X về xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm hiến pháp trong các hoạt động lập pháp, hành pháp, và tư pháp.

Lập luận của khuynh hướng này sẽ thuyết phục hơn, nếu những đại biểu ủng hộ thuyết phục những người phản đối rằng: một thể chế bảo hiến chuyên biệt đã từng và sẽ vẫn có thể tồn tại trong một chế độ xã hội chủ nghĩa với những đặc trưng về nhất nguyên, một đảng lãnh đạo, và thống nhất quyền lực; thể chế bảo hiến có thể được vận dụng như một phương tiện để thực hiện các mục tiêu đặc thù của quốc gia; sự thiết lập một thể chế bảo hiến sẽ củng cố sự chính đáng của bản thân bản hiến pháp, các thể chế chính trị do nó xác lập, và do vậy tạo nên sức mạnh của lãnh đạo chính trị do nhận được sự chấp nhận rộng rãi của xã hội; một thể chế bảo hiến ra đời sẽ thúc đẩy sự phát triển học thuật hiến pháp học trong nước và sự phát triển của các thể chế hiến pháp quốc gia nói chung theo “xu thế của thời đại.” Trong khoảng ba thập kỷ trở lại đây, vấn đề bảo hiến một cách chuyên biệt và chuyên nghiệp đã là “xu thế của thời đại”, được chấp nhận một cách phổ quát ở các quốc gia có hiến pháp thành văn bất kể sự khác biệt về chế độ chính trị.

Tuy nhiên, những người ủng hộ việc thiết lập Hội đồng Hiến pháp băn khoăn về cấu trúc phụ thuộc và thẩm quyền tư vấn hạn hẹp của nó. Kỳ thực, vị trí pháp lý không rõ ràng của của Hội đồng Hiến pháp trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi mở đường cho việc hình thành luồng ý kiến phản đối sự thiết lập thể chế này. Do vậy, nhà thảo hiến cần làm rõ hơn vị trí pháp lý của định chế này.

2. Cấu trúc Hội đồng Hiến pháp

Điều 120 của Dự thảo Hiến pháp sửa đổi quy định: “Hội đồng Hiến pháp là cơ quan do Quốc hội thành lập.” Quy phạm này dẫn đến một suy luận rằng Hội đồng Hiến pháp là một cơ quan của Quốc hội nên hạn chế tính độc lập của nó.

Việc “Hội đồng Hiến pháp là cơ quan do Quốc hội thành lập” không có nghĩa Hội đồng này là cơ quan của Quốc hội. Theo Hiến pháp hiện hành cũng như trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi, Chính phủ, Chủ tịch nước… cũng do Quốc hội thành lập, nhưng không phải là cơ quan của Quốc hội. Việc Quốc hội thành lập ra Hội đồng Hiến pháp chỉ có thể được hiểu là Quốc hội lựa chọn ra các thành viên của Hội đồng này, chứ không có nghĩa Hội đồng này là một cấu phần của Quốc hội.

Theo chương V của Dự thảo Hiến pháp sửa đổi quy định về Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội chỉ có Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, và các Ủy ban chuyên môn, không gồm Hội đồng Hiến pháp.

Hội đồng Hiến pháp được quy định trong một chương độc lập (chương X) với chương về Quốc hội. Như vậy, nó là một thể chế hiến định độc lập chứ không phải là một cơ quan của Quốc hội.

3. Thẩm quyền Hội đồng Hiến pháp

Theo Điều 120 của Dự thảo Hiến pháp sửa đổi, Hội đồng Hiến pháp được dự trù sẽ kiểm tra tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật của các định chế chính quyền trung ương và yêu cầu, kiến nghị các cơ quan hữu quan xem xét lại văn bản pháp luật được cho là vi phạm hiến pháp. Điều đó có nghĩa, quan điểm của Hội đồng Hiến pháp chỉ có tính chất tư vấn, không có tính chất quyết định, không có tính chất tài phán.

Nếu nhà thảo hiến vẫn muốn thiết lập Hội đồng Hiến pháp như trong Dự thảo Hiến pháp sửa đổi, thẩm quyền của nó phải có tính chất quyết định hơn, điều mà nhiều học giả và các đại biểu Quốc hội ủng hộ đã đề nghị. Hiến pháp là đạo luật cơ bản của một nước, ấn định những cơ cấu công quyền căn bản của quốc gia với những quyền lực có tính cách độc lập. Một Hội đồng Hiến pháp hay một thể chế bảo hiến chuyên biệt, để được quy định trong Hiến pháp một cách chính đáng, phải là một định chế căn bản của quốc gia về mặt cấu trúc và có những thẩm quyền có tính chất độc lập theo nghĩa quyết định của nó có tính chất ràng buộc pháp lý chứ không phải có tính chất tham khảo.

***

Để thiết lập một thể chế bảo hiến độc lập về cấu trúc và thẩm quyền, nhà thảo hiến có thể sẽ cần phải đi xa hơn trong Hiến pháp hơn là chỉ quy định: “Tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể, trình tự, thủ tục hoạt động của Hội đồng Hiến pháp và số lượng, nhiệm kỳ của thành viên Hội đồng Hiến pháp do luật định.” (Khoản 3, điều 102, Dự thảo Hiến pháp sửa đổi). Hiến pháp, hơn là luật, cần phải xác định cụ thể hơn về: thành viên của cơ quan bảo hiến (ai, với tiêu chuẩn như thế nào thì sẽ được lựa chọn vào cơ quan này), khả năng tiến cận công lý hiến pháp (ai có quyền đệ đơn lên cơ quan bảo hiến); hậu quả của một quyết định bảo hiến; kích cỡ của cơ quan bảo hiến (có bao nhiêu người); nhiệm kỳ của thành viên. Đây là những vấn đề căn bản về thể chế của một cơ quan bảo hiến và sẽ phải do Hiến pháp, chứ không phải luật, xác lập. Chỉ khi nào các vấn đề thể chế căn bản này được làm rõ trong Hiến pháp, vị trí pháp lý của của cơ quan bảo hiến mới rõ ràng, và nhà thảo hiến mới có thể thuyết phục được các dân biểu khóa 13 bấm nút cống hiến cho sự ra đời một thể chế hiến pháp nhân văn ở Việt Nam, và do vậy họ (cả nhà thảo hiến và dân biểu) sẽ được ghi nhớ trong lịch sử lập hiến của dân tộc.