Cải cách thị trường điện Việt Nam: Những thách thức 

Liệu việc giải quyết những thách thức của thị trường điện hiện tại có thể góp phần giải quyết được bài toán điện năng ở Việt Nam trong tương lai?

Nguồn: evn.com.vn

Từ năm 1995, Việt Nam đã có quyết sách thực hiện cải cách và thị trường hóa ngành điện rất sớm và kiên định với định hướng này, thể hiện rõ nét trong Luật Điện lực, Nghị quyết 55 của Bộ Chính trị và nhiều Quyết định cụ thể của Thủ tướng chính phủ về thiết kế và lộ trình thực hiện thị trường điện. Ở thời điểm này, Việt Nam có một số thuận lợi trong việc phát triển thị trường ngành điện. Với hơn 35 năm hình thành và phát triển, ngày nay thị trường điện đã có nền tảng khoa học tốt, vững chắc chứ không đơn thuần là một cải cách ngành điện mang tính xu hướng, cảm tính. Kiến thức thị trường điện có tính tổng hợp, liên ngành gồm kỹ thuật, công nghệ, kinh tế, thương mại và quản lý. 

Tuy nhiên, Quy hoạch điện VIII dự báo ngành điện sẽ phát triển với sản lượng điện thương phẩm đạt 505 tỷ kWh điện, tức gấp đôi năm 2022 vào năm 2030 để hỗ trợ tăng trưởng kinh tế GDP bình quân 7%/năm trong giai đoạn 2021-2030 và gấp năm lần năm 2022 vào năm 2050 cho tăng trưởng GDP 6,5-7%/năm trong giai đoạn 2031-2050. 

Theo những gì Quy hoạch điện VIII nêu thì việc xây dựng thị trường điện lại được tái khẳng định và xem đó là nguyên tắc, cơ chế quản trị giúp xã hội hóa, đảm bảo mục tiêu hiệu quả kinh tế, an ninh năng lượng, hài hòa với các mục tiêu bền vững về môi trường và xã hội.

Vậy tại sao ở thời điểm này, vấn đề thị trường điện lại được nêu lên như một trong những nguyên tắc quan trọng để có được một thị trường điện bền vững?

Chúng ta hãy cùng suy nghĩ về cuộc khủng hoảng thiếu điện cục bộ chủ yếu ở miền Bắc trong các tháng 4 đến tháng 7/2023 với thời tiết nắng nóng, khô hạn cực đoan vừa qua đã gây ra nhiều tác động tiêu cực đến người tiêu dùng điện, môi trường đầu tư, kinh tế Việt Nam và làm suy giảm niềm tin từ xã hội. Cuộc khủng hoảng điện này đã bộc lộ nhiều nhược điểm và bất cập trong công tác quản trị ngành điện. Theo Kết luận số 4463/KL-BCT của Thanh tra Bộ Công thương ngày 10/7/2023, những nguyên nhân chính của cuộc khủng hoảng điện này là do xây dựng nguồn và lưới điện chậm, mất cân đối so với quy hoạch, chưa tận dụng tốt nguồn lực năng lượng tái tạo đã được đầu tư, công tác quản trị rủi ro trong kế hoạch vận hành và vận hành các nguồn thủy điện, nhiệt điện chưa tốt.

Theo tôi, một trong các nguyên nhân chính dẫn đến công tác quản trị ngành điện chưa tốt là do cơ chế giá bán lẻ điện hiện hành không phản ánh kịp thời chi phí nhiên liệu đầu vào cũng như khan hiếm cung – cầu điện. Để giảm lỗ, theo lẽ thường, đơn vị kinh doanh như Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) có động lực huy động nhiều nguồn điện có chi phí vận hành thấp như thủy điện và giảm nguồn điện có chi phí cao hơn như than, khí, dầu. Và như vậy EVN đã phải nhận rủi ro cao khi tình hình thời tiết, thủy văn cực đoan xảy ra ngoài dự báo trong năm 2023, gây nên những hệ quả đáng tiếc như vừa qua.

Một trong các nguyên nhân chính dẫn đến công tác quản trị ngành điện chưa tốt là do cơ chế giá bán lẻ điện hiện hành không phản ánh kịp thời chi phí nhiên liệu đầu vào cũng như khan hiếm cung – cầu điện.

Về việc thực hiện thị trường điện, cho đến nay, dù thời gian chuẩn bị đã lâu nhưng thị trường bán buôn điện vẫn chưa hoàn chỉnh, thị trường bán lẻ điện vẫn chưa thực hiện thí điểm theo như các thiết kế và lộ trình tương ứng đã được duyệt. Các khó khăn, bất cập vừa qua lẽ ra đã có thể và nên được giải quyết thông qua các cơ chế thị trường. 

Giải pháp nào phù hợp?

Ngành điện đã gấp rút, nỗ lực tối đa thực hiện nhiều biện pháp tình thế như huy động tối đa nhiều nguồn điện khả dụng, vận hành tối ưu thủy điện nhỏ, nhập khẩu điện, cắt điện luân phiên, và kêu gọi thực hành tiết kiệm điện. Thủ tướng Chính phủ đã chỉ đạo tách Trung tâm Điều độ Hệ thống điện quốc gia khỏi Tập đoàn Điện lực Việt Nam. Chính phủ cũng đã thông tin sớm triển khai thị trường bán lẻ điện cạnh tranh, khởi đầu với Cơ chế mua bán điện trực tiếp (DPPA).

Theo tôi, cần một ban cố vấn chuyên trách về cải cách ngành điện và năng lượng nhằm giúp Chính phủ giải quyết các vấn đề quan trọng của ngành điện và năng lượng. Ban Cố vấn nên tiến hành đánh giá độc lập và toàn diện ngành điện để giúp Chính phủ hoàn thiện các chính sách, cơ chế quản trị nhằm kịp thời xây dựng các thị trường điện hoàn chỉnh theo lộ trình, đồng thời thúc đẩy việc phát triển nguồn nhân lực để thực hiện các nhiệm vụ đó. Ban Cố vấn nên đặc biệt chú ý đến các mục tiêu cũng là các thách thức của ngành điện Việt Nam hiện nay và trong tương lai như sau:

Đảm bảo tính đồng bộ và liên thông giữa các phân ngành của ngành năng lượng. Không thể phát triển thị trường điện mà thiếu sự đồng bộ và liên thông với các chính sách giá năng lượng hay phát triển thị trường nhiên liệu (than, khí) dùng cho sản xuất điện cũng như với các chính sách bền vững về môi trường và xã hội khác;

Xem xét thiết kế lại thị trường điện có tính đến mức độ thâm nhập rất lớn của năng lượng tái tạo. Theo quy hoạch điện VIII đã được phê duyệt, Việt Nam sẽ hướng tới đạt tỉ lệ năng lượng tái tạo 31-39% vào năm 2030 và định hướng tỷ lệ này đạt 68-72% vào năm 2050. Theo kinh nghiệm quốc tế, các nước có mức độ thâm nhập năng lượng tái tạo cao đều gặp phải nhiều thách thức về suy giảm độ tin cậy hệ thống điện và đã phải xem xét thiết kế lại thị trường điện cho phù hợp. Trong việc xem xét thiết kế lại nhiều hạng mục của thị trường bán buôn, ngành điện Việt Nam nên xem xét và lựa chọn một cơ chế thị trường công suất phù hợp để có thể thay thế cơ chế Quy hoạch điện tập trung hiện hành nhằm đảm bảo độ tin cậy dài hạn, đủ công suất và năng lượng cho nhiều năm tới trong tương lai. 

Quốc hội và Chính phủ có thể xem xét thành lập ngay một Ban Cố vấn chuyên trách về cải cách ngành điện và năng lượng nhằm giúp Chính phủ giải quyết các vấn đề quan trọng của ngành điện và năng lượng, bao gồm an ninh năng lượng, hiệu quả kinh tế và bền vững thông qua các cơ chế thị trường. Để hoạt động một cách hiệu quả, Ban Cố vấn này nên độc lập với các cơ quan hiện đang điều tiết và điều hành ngành điện, mặc dù sẽ tham vấn và cộng tác chặt chẽ với các cơ quan quản trị chủ quản này. 

Về bản chất, thị trường công suất giống các Quy hoạch điện trong việc xác định thiếu hụt công suất nguồn lưới cho tương lai, nhưng sẽ được tiến hành với chu kỳ ngắn hơn như hằng năm, hoặc mỗi hai năm thay vì năm năm như các Quy hoạch điện hiện nay. Với chu kỳ ngắn hơn, thị trường công suất giúp hệ thống điện sớm có đủ công suất linh hoạt cần thiết từ các nguồn có thể điều khiển được như thủy điện, nhà máy điện khí, thiết bị lưu trữ năng lượng, đáp ứng nhanh phía nhu cầu nhằm tích hợp và bình ổn năng lượng tái tạo vào hệ thống điện;

Đảm bảo tính tuần tự và tương thích giữa các hạng mục cải cách. Thiết kế thị trường bán buôn điện Việt Nam hoàn chỉnh cần phải được thực hiện thật tốt trước khi tiến hành thị trường bán lẻ điện chính thức. Một số công việc tái cơ cấu phải được tiến hành trước khi giới thiệu cơ chế thị trường cạnh tranh, chẳng hạn như việc tách trung tâm điều độ quốc gia khỏi EVN, cổ phần hóa các Tổng công ty phát điện, chia tách và cổ phần hóa các Tổng công ty điện lực (phân phối và bán lẻ) cần được hoàn tất sớm trước khi giới thiệu các thị trường điện tương ứng;

Đảm bảo tính độc lập của các cơ quan chức năng trong cơ cấu quản trị ngành điện. Theo tôi, cơ cấu quản trị ngành điện Việt Nam hiện tại khá phức tạp, có thể dẫn đến tồn tại xung đột về lợi ích và như vậy có thể làm giảm tính minh bạch và công bằng của các chức năng quản trị ngành điện. Ban Cố vấn nên giúp Chính phủ rà soát để có giải pháp đồng bộ cho toàn bộ cơ cấu quản trị thị trường điện bao gồm các chức năng xây dựng luật, ra chính sách, thiết kế thị trường các cấp, quản lý và lập quy định thị trường, điều tiết thị trường, vận hành thị trường (thường kiêm cả vận hành hệ thống điện tùy theo thiết kế), các hội đồng và ủy ban chuyên môn, cố vấn khác. 

Ban Cố vấn cũng có thể nên giúp Chính phủ xem xét phân bổ các nguồn lực cần thiết như thẩm quyền, tài chính, chính sách đãi ngộ về nguồn nhân lực cho các cơ quan quản trị để đảm bảo an ninh năng lượng cũng như các mục tiêu quan trọng khác của ngành điện.

Giảm thiểu việc Chính phủ phải can thiệp vào thị trường điện làm đình chỉ hay trì hoãn tiến trình cải cách và xây dựng thị trường điện. Việc Chính phủ phải can thiệp vào thị trường điện có thể xảy ra như đã từng xảy ra ở Hàn Quốc, Trung Quốc, Argentina, Brazil và cả ở Mỹ, Úc khi có rủi ro không đủ nguồn cung cấp điện đáp ứng tiêu chuẩn tin cậy. Điều này có thể sẽ xảy ra với ngành điện Việt Nam, đặc biệt khi ngành điện không thể huy động đủ vốn đầu tư phát triển điện lực, độ dự trữ nguồn, lưới giảm vì tăng trưởng phụ tải quá cao, có thể dẫn đến giá điện tăng cao hoặc thậm chí cắt điện (như vừa qua). Khi đó, áp lực chính trị có thể sẽ buộc Chính phủ phải sử dụng các giải pháp can thiệp phi thị trường. 

Những can thiệp trực tiếp thường thấy là điều chỉnh, tái điều tiết giá điện và chỉ định đầu tư nguồn điện mới. Những can thiệp này có thể giúp giải quyết vấn đề mang tính tình thế nhưng lại có thể tạo ra những tín hiệu kinh tế sai lệch mang tính dài hạn, chẳng hạn như đầu tư vào công nghệ tốn kém hơn hoặc đầu tư thừa công suất không cần thiết. Hậu quả của sai lầm, nếu có, của nhà nước là chính người dân đóng thuế phải gánh chịu, trong khi một trong những mục tiêu của tái cơ cấu là xã hội hóa lợi nhuận và rủi ro cho người đầu tư.

Thúc đẩy việc xây dựng chính sách, giải pháp, nguồn lực cụ thể về phát triển năng lực thực hiện thị trường điện. Để thực hiện cải cách thành công, cần nhiều giải pháp phù hợp và đồng bộ về pháp luật, chính sách, tài chính, khoa học – công nghệ, tổ chức và nhân lực, v.v. để san bằng khoảng trống giữa tầm nhìn và thực trạng. Đối với cải cách rất phức tạp của ngành điện, tôi cho rằng giải pháp phát triển năng lực thực hiện, trong đó phát triển nguồn nhân lực là cốt lõi. Đây cũng là một thử thách lớn của ngành điện và là lý do mọi quyết định chiến lược xây dựng thị trường bán buôn, bán lẻ điện, các Quy hoạch điện của ngành điện Việt Nam đều yêu cầu các đơn vị tham gia các thị trường điện, quy hoạch điện phải có đội ngũ cán bộ, công nhân viên được đào tạo chuyên môn, nghiệp vụ đáp ứng yêu cầu của các nhiệm vụ tương ứng. 

Một thị trường điện đáp ứng quy mô rất lớn như Quy hoạch điện VIII nêu cần rất nhiều những tiêu chí mới về đội ngũ nhân lực. Do đó, mục tiêu đào tạo, phát triển nhân lực không những ở mức đủ để làm việc mà còn nên ở mức chuyên gia cho các vị trí quan trọng hay chủ chốt để có thể vận dụng được cho nhiều tình huống thay đổi tiếp theo, chẳng hạn như sự phát triển bùng nổ của các nguồn năng lượng tái tạo và các công nghệ tích hợp chúng vào hệ thống điện. Tôi cho rằng, để phù hợp với tình hình mới, mục tiêu đào tạo cũng nên là tạo ra được những con người có tư duy phản biện, sáng tạo, biết đề ra những việc đúng để làm hơn là chấp nhận những gì sẵn có, hoặc chỉ biết làm đúng theo những gì được quy định, chỉ định đã trở nên lỗi thời, bất cập.

Ban Cố vấn nên giúp Chính phủ thúc đẩy việc xây dựng chính sách, giải pháp, nguồn lực hỗ trợ cụ thể bao gồm chính sách đãi ngộ để phát triển đội ngũ lãnh đạo, chuyên viên, chuyên gia am hiểu nhiều lĩnh vực của thị trường điện.

Trong lịch sử phát triển thị trường điện của mình, nước Úc đã hình thành nhiều ban cố vấn “đặc nhiệm” như vậy cho các vấn đề khác nhau của ngành điện. Đơn cử là vào cuối năm 2016, Chính phủ Úc đã lập một hội đồng chuyên gia do tiến sĩ Alan Finkel làm trưởng nhóm để tiến hành một bản Đánh giá độc lập về an ninh năng lượng tương lai của Thị trường điện Quốc gia Úc. Từ bản đánh giá độc lập này, một Ban An ninh Năng lượng (Energy Security Board) đã được thành lập từ năm 2017 và hoạt động từ đó đến nay để giúp ngành năng lượng Úc khởi động nhiều chương trình cải cách mới mang tính chiến lược cho công cuộc chuyển đổi năng lượng theo hướng ít phát thải khí carbon của mình.

Tôi tin rằng đây thực sự là những giải pháp mang tính căn cốt cho thị trường điện Việt Nam, giải pháp để đưa thị trường đặc biệt này phát triển bền vững và có thể ứng phó với những kịch bản mà Quy hoạch điện VIII đưa ra. □

——

Tham khảo

1.Cầu, T. D. H. (2022). Thị trường điện: Các vấn đề cơ bản và chuyên đề kinh tế, thương mại, quản lý chiến lược. Nhà xuất bản Khoa học và Kỹ thuật, Hà Nội.  

2. Cầu, T. D. H. (2023). “Bốn vấn đề nan giải của ngành điện”. Chuyên mục Tâm điểm, báo Dân trí, https://dantri.com.vn/tam-diem/bon-van-de-nan-giai-cua-nganh-dien-20230526105311936.htm, 29/05/2023

3. Cầu, T. D. H. (2022). “Thị trường điện lực bền vững ở Việt Nam?”. Tạp chí Tia sáng, 19:20–24, http://tiasang.com.vn/tin-noi-bat/tieu-diem/thi-truong-dien-luc-ben-vung-o-viet-nam/, 05/10/2022. 

4. Cầu, T. D. H. (2023). “Mô hình nào cho Trung tâm Điều độ Hệ thống điện Quốc gia?”, Chuyên mục Tâm điểm, báo Dân trí, https://dantri.com.vn/tam-diem/mo-hinh-nao-cho-trung-tam-dieu-do-he-thong-dien-quoc-gia-20230624093356445.htm, 24/06/2023

5. Việt Đức, Thanh Huyền (2013). “Điện Việt Nam đến từ đâu?”, VnExpress Video, https://video.vnexpress.net/tin-tuc/kinh-doanh/dien-viet-nam-den-tu-dau-4619685.html, 20/6/2023

Tác giả