Địa phương hỏi trung ương quá nhiều, do đâu ? 

Trong tháng năm vừa qua, TP. Hồ Chí Minh nổi lên như một ví dụ về sự bất lực của địa phương trong việc thực thi pháp luật. Năm 2022, thành phố này đã gửi gần 600 văn bản cho Bộ Kế hoạch và Đầu tư nhưng nhận lại được nhiều câu trả lời “không biết sao mà làm”. Đáp lại, Bộ Kế hoạch và Đầu tư lại chỉ trích thành phố là “né tránh, đá bóng”, đùn đẩy những gì thuộc trách nhiệm của mình sang cho Bộ.

Thành phố Hồ Chí Minh là nơi đang thí điểm hàng loạt “cơ chế đặc thù” nên “hỏi nhiều” là đương nhiên.

Lỗi nằm ở cơ chế tập trung 

Khác với đa số các quốc gia trên thế giới, nguyên tắc phân định thẩm quyền giữa trung ương và địa phương nước ta là nguyên tắc “tập trung” (dù có kết hợp “phân quyền” nhưng không đáng kể). Điều đó có nghĩa là mối quan hệ giữa trung ương và địa phương về cơ bản là một chiều, từ trên xuống. Địa phương sẽ chỉ áp dụng và tổ chức thực hiện văn bản do trung ương ban hành và dưới sự giám sát, theo dõi của trung ương, bất kể nó có “độ lệch” với thực tế trên địa bàn của mình.

Và thực tế “độ lệch” đó là điều không thể tránh khỏi: Khi trung ương ban hành các quy định chung được áp dụng đồng nhất cho các địa phương vốn có những đặc điểm khác nhau về dân cư, khí hậu, kinh tế, văn hóa… sẽ dẫn đến tình trạng với địa phương này phù hợp, với địa phương khác thì không. Đặc biệt, khi pháp luật tổ chức chính quyền địa phương và pháp luật quản lý nhà nước nói chung thời gian qua có biểu hiện lấy địa bàn nông thôn làm chuẩn so với đô thị, nên các địa phương là đô thị thường là những địa phương có nhiều thắc mắc, câu hỏi đặt ra với trung ương hơn cả. Bên cạnh đó, sự phát triển liên tục của đô thị do quá trình đô thị hóa tác động cũng làm cho các quy định chung của trung ương nhanh chóng trở nên lạc hậu ở các địa bàn đô thị. 

“Độ lệch” này còn lớn hơn khi nhìn vào các lĩnh vực cụ thể. Một trong những khiếm khuyết của cơ chế tập trung là trung ương quản lý mọi ngành, mọi lĩnh vực cả về quy mô và mức độ chuyên sâu. Dù có năng lực sâu rộng đến đâu, Trung ương cũng không thể đủ khả năng và nguồn lực để am hiểu hết những vấn đề phát sinh trong quản lý ngành, lĩnh vực ở tất cả các địa phương. Bởi vậy, các địa phương, đặc biệt là các đô thị, cần thêm thông tin hướng dẫn từ trung ương là điều tất yếu. 

Suy cho cùng, việc dám làm hay không của địa phương không phải do địa phương mà là do cơ chế. Ngay cả việc làm sao để có những con người dám làm cũng là vấn đề của cơ chế, cần có cơ chế để địa phương muốn làm, cần làm và không thể không làm.

Bản thân TP. Hồ Chí Minh cũng thừa nhận có những câu hỏi “không cần hỏi” nhưng vẫn phải hỏi. Đó là thực tế dễ hiểu trong một cơ chế tập trung lâu đời. Địa phương quyền lực thì hạn chế nhưng phải chịu trách nhiệm lớn trước người dân và trung ương khi thực hiện bất kì quy định nào. Bởi vậy, vấn đề có thể đã có quy định rồi nhưng địa phương chưa dám làm, cần thêm một sự “xác nhận” của trung ương để việc thực hiện được chắc chắn hơn. Điều này thể hiện khá rõ trong thời kì đại dịch COVID-19 khi trung ương chỉ đưa ra các quy định mang tính nguyên tắc và giao cho địa phương chủ động áp dụng. Nhưng dĩ nhiên, không địa phương nào dám “chủ động, sáng tạo” mà luôn chờ sự “đảm bảo” từ phía trung ương theo một cách nào đó. Trong khi đó, bản thân trung ương cũng hết sức lúng túng trước một tình huống đại dịch bất ngờ chưa từng có. 

Suy cho cùng, việc dám làm hay không của địa phương không phải do địa phương mà là do cơ chế. Ngay cả việc làm sao để có những con người dám làm cũng là vấn đề của cơ chế, cần có cơ chế để địa phương muốn làm, cần làm và không thể không làm. Giải pháp cốt lõi vẫn là chuyển từ cơ chế tập trung sang phân quyền (Nếu chỉ đơn thuần trao thêm quyền và “chính sách đặc thù” cho địa phương mà vẫn giữ cơ chế cũ thì địa phương vẫn cứ “né tránh, đá bóng” như Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư phân trần.) 

Trong mô hình phân quyền, các cơ quan trung ương, bao gồm các bộ, cơ quan ngang bộ chỉ là nơi quản lý vĩ mô, mang tầm chiến lược, chính sách chứ không thể quản lý chi tiết, cụ thể các vấn đề phát sinh, đặc biệt các vấn đề cụ thể phát sinh này gắn với các địa bàn, lãnh thổ khác nhau. Các quy định từ các cơ quan này khi đưa xuống địa phương chỉ nên dừng lại ở mức quản lý chung (trừ những ngành, lĩnh vực cần tập trung cao như quân đội, thuế, ngân hàng…). Còn lại, phần quản lý chuyên môn có tính địa phương là toàn quyền địa phương chủ động thực hiện. 

Những giải mã khác

Trong hệ thống văn bản pháp luật chằng chịt, dù theo cơ chế nào cũng không thể đảm bảo tất cả mọi người đều có cách hiểu và vận dụng rõ ràng và thống nhất. Bởi vậy, dù trao quyền chủ động cho địa phương, vẫn cần một cơ chế để hướng dẫn pháp lí cho họ.  

Hiện nay ở Việt Nam có tình trạng cùng một vấn đề nhưng hết địa phương này hỏi đến địa phương kia hỏi, hoặc các bộ mặc dù có trả lời nhưng địa phương vẫn chưa hài lòng và hỏi tiếp. Bên cạnh nguyên nhân xuất phát từ sự tận tâm của cơ quan trả lời, vấn đề lớn hơn cần được bàn đến là hình thức trả lời. 

Việc hỏi và trả lời giữa địa phương và các bộ hiện nay chủ yếu thông qua hình thức công văn – một hình thức dường như đem lại nhiều lợi thế cho bên trả lời nhưng lại có phần thiệt thòi cho bên đặt câu hỏi. Vì công văn chỉ là một dạng văn bản nội bộ, không chính thức, không nhất thiết công khai, tính pháp lí kém, bởi vậy nên cơ quan trả lời không có áp lực phải giải thích tận tình, thấu đáo, chính xác, đáp ứng nhu cầu áp dụng của bên hỏi. Tuy nhiên, cũng vì tính không chính thức mà việc trả lời bằng công văn hiện nay bị lạm dụng và phổ biến tình trạng công văn trái luật. Đơn cử như Công văn số 3033/TCGDNN-PCTT ngày 31/12/2021 của Tổng cục Giáo dục nghề nghiệp gửi đến các sở Lao động Thương binh và Xã hội ở các tỉnh, thành phố hướng dẫn các trung tâm dạy nghề và cơ sở đào tạo lái xe ô tô đổi tên mới thành trung tâm giáo dục nghề nghiệp. Công văn này hiện đã bị Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp tuyên bố là không có cơ sở pháp lý và yêu cầu thu hồi lại vào ngày 6/3/2023 vì trái pháp luật. 

Ở Việt Nam, khi có luật chung, luật khung của Quốc hội thì cần thêm Nghị định của Chính phủ quy định chi tiết luật đó. Tuy nhiên, một thực trạng chung mang tính kinh niên là phải một thời gian dài sau Chính phủ mới đưa ra quy định chi tiết. Trong báo cáo phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội ngày 22/9/2022 về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội tính từ ngày 1/10/2021 đến ngày 1/8/2022 thì Chính phủ đã ban hành được 59/70 văn bản, còn lại 11/70 văn bản nợ, chưa ban hành. Trong số 11 văn bản nợ này, có những quy định chi tiết chậm trên ba năm, cá biệt có quy định chậm tới sáu năm. Do đó, luật đến ngày, giờ có hiệu lực thi hành mà không có quy định chi tiết thì địa phương chỉ có thể “hỏi”. 

Một lí do khác nữa khiến việc “hỏi” ở các địa phương quá nhiều nằm ở “nguồn” luật ở nước ta.  Nguồn pháp luật của nước ta chủ yếu là văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản không chỉ cứng nhắc, “nặng về câu chữ” mà còn không theo kịp thực tế của địa phương hoặc quy định mâu thuẫn nhau giữa luật này và luật kia, dẫn đến các địa phương phải hỏi để “biết mà làm”.

Ở nhiều nước, “nguồn luật” còn bao gồm cả những “án lệ” – là các bản án được tòa án đưa ra trở thành “lệ” trong ứng xử giữa các bên khi. Án lệ đắt giá nhất so với văn bản quy phạm pháp luật ở tính thực tiễn, tính “đời” cao, do đó dễ áp dụng. Sự công nhận và bổ sung án lệ thường xuyên cũng là cách thay thế việc trao đổi giữa Trung ương và địa phương thông qua hình thức công văn, giảm thiểu những khúc mắc khi triển khai pháp luật cụ thể ở các địa phương.  Tuy nhiên, hệ thống tư pháp và hệ thống án lệ ở Việt Nam chưa phát triển đủ để gánh vác trọng trách này. Hiện nay chúng ta trao quyền giải thích luật cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội (UBTVQH) nhưng UBTVQH gần như ít thực hiện quyền hạn này, từ đó các quy định chung chung hay chưa được quy định chi tiết chỉ có thể nhờ đến các cơ quan quản lý ngành, lĩnh vực giải thích dưới dạng “hướng dẫn chuyên môn”.

***

Sau khi TP.HCM lên tiếng, Thủ tướng Chính phủ đã có Công điện số 280/CĐ-TTg ngày 19/4/2023 yêu cầu các bộ, cơ quan, địa phương chấn chỉnh, tăng cường trách nhiệm trong xử lý công việc. Trong đó, Thủ tướng yêu cầu các bộ, cơ quan ngang bộ phải nhanh chóng rà soát và giải quyết các kiến nghị, đề xuất của địa phương. Đối với địa phương, không trình công việc thuộc thẩm quyền của mình lên cấp cao hơn. Đồng thời, địa phương phải thay thế hoặc điều chuyển các cán bộ năng lực yếu, đùn đẩy, né tránh, thiếu trách nhiệm và biểu dương, khen thưởng những người “quyết liệt”, dám nghĩ, dám làm, chủ động sáng tạo vì lợi ích chung. 

Tuy nhiên, chỉ đạo của Thủ tướng, dù kịp thời và có thể đẩy nhanh tiến độ trao đổi giữa Trung ương và địa phương nhưng không thể gia tăng “chất lượng” của cuộc trao đổi đó, không thể đảm bảo địa phương sẽ giải quyết được những vướng mắc của mình. Cốt lõi của vấn đề này chỉ có thể giải quyết bằng việc tổ chức phân định thẩm quyền giữa Trung ương và địa phương hợp lý, khoa học, bảo đảm mỗi cấp chính quyền, mỗi cơ quan có một phạm vi tự chủ và tự chịu trách nhiệm tương xứng với vị trí và chức năng của mình.□  

Tác giả