Những chốt chặn của hệ thống ngân hàng

Đặc thù của ngành ngân hàng là tính rủi ro rất cao, thể hiện ở chỉ số thanh khoản thấp. Bởi vậy, các quốc gia trên thế giới đều có nhiều “chốt chặn” để kể cả khi hệ thống tài chính rơi vào khủng hoảng, tài khoản của người dân vẫn được bảo vệ. Còn Việt Nam thì sao?

Ngân hàng Lloyds Bank (Anh) vào năm 2008 trong đợt khủng hoảng tài chính toàn cầu cũng được nhà nước mua lại 43% cổ phần.

Ngân hàng phá sản, người gửi cũng không mất tiền

Từ thời La Mã đến cuối thế kỷ 19, các tiệm kim hoàn từ Đông sang Tây có một phương pháp thử vàng gọi là “acid test” (dùng axit để kiểm thử xem kim loại đó có phải là vàng hay không). Dần dà, thuật ngữ này đã mang nghĩa biểu tượng, dùng để nói về những phép thử/kiểm tra chất lượng quan trọng nhất trong nhiều lĩnh vực. Hiện nay, trong phân tích tài chính, “acid test ratio” là chỉ số rất quan trọng đánh giá tình hình thanh khoản của một doanh nghiệp. Đây là tỷ lệ giá trị những tài sản có tính thanh khoản cao so với tổng tài sản nợ (liabilities) ngắn hạn. Một doanh nghiệp bình thường được coi là có thanh khoản tốt nếu chỉ số này xấp xỉ 100%. Tuy nhiên, ngân hàng không phải là một lĩnh vực bình thường, acid test ratio của giới ngân hàng thường dưới 20%, cho thấy ngân hàng luôn phải đối mặt với rủi ro không đủ thanh khoản đáp ứng nhu cầu trả nợ ngắn hạn.

Năm 1913, sau hai cuộc khủng hoảng ngân hàng tồi tệ trước đó vào năm 1893 và 1907, nước Mỹ cuối cùng đã phải thành lập Ngân hàng Trung ương của mình. Federal Reserve System gọi tắt là Fed có nhiệm vụ chính lúc đó là trợ giúp thanh khoản cho các ngân hàng thương mại. Chức năng này của Fed và các ngân hàng trung ương hiện đại tuân thủ theo một nguyên lý được Walter Bagehot, Tổng biên tập của tạp chí The Economist, đưa ra từ thế kỷ 19: Ngân hàng trung ương phải cho những ngân hàng thương mại còn khả năng chi trả (solvent) và tài sản thế chấp tốt vay ngay lập tức không giới hạn mỗi khi họ cần thanh khoản, nhưng với lãi suất cao.

Bagehot lập luận rằng với đặc thù của ngành ngân hàng (có acid test ratio rất thấp) một ngân hàng có thể bị phá sản vì thiếu thanh khoản trong ngắn hạn dù tài sản có (assets) dài hạn của họ vẫn tốt. Bởi vậy khi ngân hàng đó không thể vay thanh khoản ngắn hạn trên thị trường, Ngân hàng Trung ương phải đảm bảo vai trò là người cho vay cuối cùng. Để các ngân hàng thương mại không lợi dụng chức năng này, lãi suất cho vay thanh khoản từ Ngân hàng Trung ương phải cao hơn lãi suất thị trường. Lãi suất cao cũng là một cách trừng phạt những ngân hàng thương mại bất cẩn trong việc điều hành thanh khoản.

Nhưng có người cho vay cuối cùng vẫn chưa đủ, một phần ba số ngân hàng thương mại Mỹ đã phá sản trong cuộc Đại Suy thoái 1929-1933 dẫn đến sự ra đời của bảo hiểm tiền gửi (FDIC). Nếu Ngân hàng Trung ương với chức năng cho vay thanh khoản là nút chặn bank run (trường hợp người gửi rút tiền ngân hàng đồng loạt và ồ ạt) cho những ngân hàng còn khả năng chi trả thì bảo hiểm tiền gửi là nút chặn thứ hai khi đã có một vài ngân hàng phá sản. Về mặt lý thuyết, FDIC chỉ bảo hiểm cho mỗi tài khoản tối đa 250,000 USD (trước khủng hoảng tài chính năm 2007 thì con số này là 100,000 USD), trên thực tế, dù đã có hàng nghìn ngân hàng phá sản sau khi FDIC thành lập năm 1933, không một người gửi nào mất tiền trong những vụ phá sản được FDIC can thiệp.

Chất lượng giám sát và độ an toàn của hệ thống ngân hàng không chỉ phụ thuộc vào luật mà phần nhiều phụ thuộc vào năng lực và công tâm của người/cơ quan giám sát. Bởi vậy việc giám sát các cơ quan giám sát cũng rất quan trọng, và đó là trách nhiệm của hệ thống chính trị.

Sở dĩ người gửi không mất tiền khi ngân hàng phá sản bởi FDIC không chỉ đơn thuần là nhà bảo hiểm mà còn đứng ra dàn xếp bán tài sản và nghĩa vụ nợ của những ngân hàng đó nhằm đảm bảo phương án có lợi nhất cho người gửi tiền. Thực ra, chức năng này quan trọng hơn cam kết bảo hiểm cho người gửi tiền trong nút chặn thứ hai. Thông thường, FDIC thỏa thuận sẽ bù (một phần) lỗ cho bên mua hoặc tách một số khoản nợ xấu/tài sản thế chấp có rủi ro cao ra khỏi thỏa thuận mua bán, tương đương như bù lỗ trực tiếp cho ngân hàng tiếp nhận. Một ví dụ gần đây là tháng 3/2023 FDIC đã bù lỗ 16.5 tỷ USD khi bán ngân hàng Silicon Valley Bank cho First Citizens, đổi lại First Citizens sẽ nhận tất cả nghĩa vụ thanh toán cho 70 tỷ USD tài khoản tiền gửi từ SVB để đảm bảo người gửi không mất tiền. Trong vụ JPM mua lại Bear Stearns năm 2008 hay UBS mua lại Credit Suisse năm 2023, bên mua đều được “bù lỗ” để nhận toàn bộ tài sản nợ của ngân hàng bị mất khả năng chi trả.

Bên cạnh hai nút chặn nói trên, hầu hết các nước còn có thêm một nút chặn cuối cùng khi hệ thống tài chính đang rơi vào khủng hoảng: quốc hữu hóa hoàn toàn hay một phần những ngân hàng trên bờ vực sụp đổ. Ở thời điểm khủng hoảng khi không còn một ngân hàng nào muốn/có khả năng mua lại tài sản có và tài sản nợ của một ngân hàng khác, quốc hữu hóa là cách duy nhất “giải cứu” người gửi tiền để tránh bank run. Nói cách khác nhà nước phải đóng vai trò “người mua cuối cùng” trong trường hợp này. Có thể kể Nippon Credit Bank năm 1998 ở Nhật, Citigroup ở Mỹ, Lloyds Bank ở Anh năm 2008, Hypo Real Estate ở Đức năm 2009 là những ví dụ quốc hữu hóa khi nhà nước mua lại từ 40 đến 100% cổ phần của các ngân hàng đó.

Như vậy, để đảm bảo hệ thống ngân hàng hoạt động an toàn và hiệu quả các nhà quản lý, bao gồm ngân hàng trung ương, bảo hiểm tiền gửi và đôi khi cả bộ tài chính, trước hết phải đảm bảo thanh khoản cho các ngân hàng nếu họ vẫn có tài sản tốt. Khi vốn chủ sở hữu đã âm (insolvent) ngân hàng phải bị giải thể/cho phá sản và bán lại những tài sản còn giá trị cùng với nghĩa vụ nợ cho một (vài) ngân hàng khác. Trong một số cuộc khủng hoảng, khi khó tìm được bên mua, nhà nước phải đứng ra làm “người mua cuối cùng” quốc hữu hóa những ngân hàng thua lỗ rồi thanh lý khi thị trường bình ổn trở lại. Trong tất cả những trường hợp “giải cứu” đó, cổ đông hiện hữu của các ngân hàng sẽ mất hoàn toàn hoặc gần như toàn bộ giá trị cổ phần, nghĩa là họ phải là những người đầu tiên chịu lỗ. Nếu ngân hàng phát hành trái phiếu trước đó, trái chủ sẽ là lớp chịu lỗ thứ hai (trừ ngoại lệ của trái phiếu AT1 như trường hợp Credit Suisse). Trên nguyên tắc, người gửi tiền là lớp chịu lỗ thứ ba nếu tài khoản của họ cao hơn mức tối đa được bảo hiểm tiền gửi. Tuy nhiên trong đa số những vụ ngân hàng phá sản, nhà nước gánh lỗ thay cho người gửi tiền, trừ một số trường hợp hãn hữu như ở Cyprus năm 2013.

Để được hưởng những “đặc quyền” đó, giới ngân hàng phải chịu sự giám sát rất hà khắc so với các doanh nghiệp khác. Từ các tiêu chí quản lý rủi ro của Basel II, Basel III, đánh giá tình trạng bảng cân đối tài sản (stress test), đến các cơ chế báo cáo, công bố thông tin, thậm chí cả bổ nhiệm nhân sự chủ chốt, giới ngân hàng phải tuân thủ rất nhiều quy định của luật pháp và các văn bản dưới luật. Tất nhiên, chất lượng giám sát và độ an toàn của hệ thống ngân hàng không chỉ phụ thuộc vào luật mà phần nhiều phụ thuộc vào năng lực và công tâm của người/cơ quan giám sát. Bởi vậy, việc giám sát các cơ quan giám sát cũng rất quan trọng, và đó là trách nhiệm của hệ thống chính trị.

Việt Nam: Những chốt chặn bị lỏng

Một trong những cải cách quan trọng đầu thời kỳ Đổi mới là việc tách ngân hàng trung ương ra khỏi hoạt động nhận tiền gửi và cho vay thương mại vào năm 1988. Kể từ đó, hệ thống ngân hàng Việt Nam dần dần được định hình theo mô hình của các nước có nền kinh tế thị trường. Cho đến cuối thập kỷ 1990 Ngân hàng Nhà nước đã có một bước tiến dài về mặt thể chế, tiệm cận với các chức năng cơ bản của một ngân hàng trung ương hiện đại. Đó là: (i) điều hành chính sách tiền tệ thông qua hoạt động thị trường mở (OMO), (ii) quản lý dự trữ quốc gia và điều hành tỷ giá, (iii) người cho vay cuối cùng thông qua nghiệp vụ cho vay tái cấp vốn và cho vay chiết khấu, (iv) quản lý và giám sát hệ thống ngân hàng thương mại.

Bài học của gần 10 năm loay hoay với các ngân hàng không đồng là cần xử lý sớm những định chế tài chính bị mất khả năng chi trả. Không nên để lâu câu giờ hy vọng chúng phục hồi, càng để lâu lỗ lũy kế càng tăng rồi rốt cục vẫn phải xử lý.

Như vậy, về mặt lý thuyết, cho đến thời điểm này, nút chặn thứ nhất đã được thiết lập trong hệ thống ngân hàng Việt Nam. Tuy nhiên, cho đến những năm 2000 thủ tục vay tái cấp vốn và vay chiết khấu khá nhiêu khê, các ngân hàng thương mại không dễ tiếp cận “người cho vay cuối cùng” như Bagehot khuyến cáo. Hệ quả là nhiều ngân hàng thương mai phải chạy vạy thanh khoản ngắn hạn từ các ngân hàng khác trên thị trường liên ngân hàng và từ thị trường một (thị trường tiền gửi). Đỉnh điểm của tình trạng thiếu hụt thanh khoản diễn ra trong giai đoạn 2008-2011, khi Ngân hàng Nhà nước siết chặt chính sách tiền tệ để chống lạm phát. Thời gian này, lãi suất qua đêm trên thị trường liên ngân hàng có lúc vượt 50%, các ngân hàng thương mại chạy đua tăng lãi suất huy động để có thanh khoản, thậm chí chi thêm bên ngoài cho khách hàng để lách trần lãi suất.

Đây là giai đoạn đầy sóng gió của hệ thống tài chính nói riêng và nền kinh tế Việt Nam nói chung. Kinh tế suy giảm, lạm phát và lãi suất tăng vọt, khủng hoảng tài chính toàn cầu bùng nổ, bong bóng chứng khoán và bất động sản tan vỡ. Những biến cố đó có ảnh hưởng tiêu cực lên hệ thống ngân hàng, đặc biệt với những ngân hàng nhỏ mới được nâng cấp từ ngân hàng nông thôn chưa lâu còn đang loay hoay tăng vốn điều lệ. Nợ xấu tăng cao, khó khăn thanh khoản và cả những hoạt động phạm pháp đã đẩy chín ngân hàng vào diện phải tái cơ cấu trong giai đoạn 2011-2012. Tháng 3/2012, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 254 phê duyệt Đề án Cơ cấu lại Hệ thống các Tổ chức Tín dụng do Ngân hàng Nhà nước soạn thảo. Có thể nói, đây là một kế hoạch đầy tham vọng cải tổ hệ thống ngân hàng thương mại, nội dung của đề án này đề cập đến cả ba nút chặn theo thông lệ quốc tế bên trên.

Bên cạnh việc khẳng định cam kết sẽ cho vay tái cấp vốn cho nhu cầu thanh khoản, Ngân hàng Nhà nước còn công bố thêm một hình thức cho vay đặc biệt cho các ngân hàng yếu kém đã mất khả năng chi trả. Nút chặn thứ nhất còn được mở rộng hơn bởi Ngân hàng Nhà nước có thể khuyến cáo các ngân hàng thương mại, đặc biệt bốn ngân hàng thương mại của nhà nước, trợ giúp thanh khoản cho nhau. Nút chặn thứ hai cũng rộng hơn thông lệ quốc tế. Ngân hàng Nhà nước không chỉ đứng ra dàn xếp cho các ngân hàng thương mại mua lại tài sản và nghĩa vụ nợ của các ngân hàng đã “phá sản” về mặt kỹ thuật, mà còn có quyền “bắt buộc” sáp nhập, hợp nhất, chuyển nhượng cổ phần của các cổ đông hiện hữu cho một ngân hàng lành mạnh. Với nút chặn thứ ba, Ngân hàng Nhà nước tránh không sử dụng thuật ngữ “quốc hữu hóa” mà là “trực tiếp mua lại” các ngân hàng yếu kém nếu các giải pháp khác không thực hiện được. Theo một nghiên cứu của Nguyễn Xuân Thành thuộc Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright, dự thảo ban đầu đề xuất sử dụng tiền ngân sách nếu phải “mua lại trực tiếp”. Tuy nhiên chi tiết này đã bị loại bỏ khỏi bản đề án cuối cùng.

Đây là điểm khác biệt quan trọng nhất của đề án này so với thông lệ quốc tế đã thảo luận bên trên, là trở ngại lớn nhất khiến một số ngân hàng yếu kém không thể bán hoặc hợp nhất với các đối tác khác. Một khi vốn chủ sở hữu đã âm, nghĩa là tổng tài sản có không đủ để trang trải nghĩa vụ nợ, ngân hàng chỉ có thể bán được nếu được nhà nước bù lỗ như trường hợp SVB ở Mỹ hay Credit Suisse ở Thụy Sĩ. Bởi vậy, Ngân hàng Nhà nước buộc phải sử dụng chiến thuật câu giờ, cho những ngân hàng yếu kém không bán được tiếp tục hoạt động trong điều kiện đã mất khả năng chi trả và nợ xấu lớn để hy vọng tình hình sẽ được cải thiện. Đầu năm 2015, Ngân hàng Nhà nước mua lại ba ngân hàng OceanBank, GPBank, CBBank với giá không đồng, trên danh nghĩa coi như đã quốc hữu hóa ba ngân hàng đó mà không lấy tiền từ ngân sách. Trên thực tế, đây vẫn là một hình thức câu giờ, số lỗ lũy kế và nợ xấu vẫn nằm đó chỉ khác là ba ngân hàng này không còn công bố báo cáo tài chính từ khi thuộc sở hữu nhà nước 100%.

Sau khi Ngân hàng Nhà nước trở thành cổ đông duy nhất, 3 ngân hàng không đồng được giao cho Vietcombank và Vietinbank trợ giúp quản lý/điều hành. Nhưng chiến thuật câu giờ đó không thành công, báo cáo của Kiểm toán Nhà nước tháng 10/2023 cho biết, các ngân hàng này vẫn tiếp tục thua lỗ, nợ xấu vẫn cao và Ngân hàng Nhà nước vẫn chưa thể dàn xếp cho một bên thứ ba mua lại. Đây là một vấn đề nan giải, bên mua rất khó chấp nhận gánh lỗ lũy kế nhiều năm bởi nhà nước khăng khăng không chi tiền từ ngân sách để bù lỗ. Hiện tại, Ngân hàng Nhà nước có lẽ đang vừa ép vừa chào mời một số ưu đãi để Vietcombank, MB, HDBank, và VPBank chấp nhận mua sau khi hàng loạt đối tác ngoại đã rút lui trong mấy năm qua. Những ưu đãi đó, tuy không trực tiếp là tiền từ ngân sách, vẫn có thể quy ra tiền mà Ngân hàng Nhà nước hoặc nền kinh tế có thể thu về trong tương lai. Có chăng, bên mua sẽ phải chấp nhận rủi ro so với nếu được bù lỗ trực tiếp từ ngân sách. Trong thời gian tới, DongABank và SCB cũng sẽ phải dàn xếp bán.

Tóm lại, bài học của gần 10 năm loay hoay với các ngân hàng không đồng là cần xử lý sớm những định chế tài chính bị mất khả năng chi trả. Không nên để lâu câu giờ hy vọng chúng phục hồi, càng để lâu lỗ lũy kế càng tăng rồi rốt cục vẫn phải xử lý. Nếu Ngân hàng Nhà nước cam kết ba nút chặn nói trên với khả năng dùng tiền ngân sách bù lỗ, việc xử lý sẽ rất nhanh gọn và có ít rủi ro bank run. Nhưng cần phải hiểu sử dụng tiền ngân sách để xử lý/giải cứu ngân hàng vừa là hậu quả vừa là cái giá của việc lơi lỏng quản lý/giám sát trước đó. Bởi vậy, trách nhiệm của từng cá nhân liên quan phải được làm rõ và xử lý theo pháp luật.□

—–

* TS, Nguyên Giám đốc chiến lược đầu tư tại Tactical Global Management.

Tác giả